基于协同联动的高温热浪应急预案研究

程顺祺，魏黎灵，陆 珍，廖伟杰，廖志强，祁新华,4

(1.湿润亚热带山地生态国家重点实验室培育基地, 福建 福州 350007；2.福建师范大学 地理科学学院，福建 福州 350007；3.福建省制图院，福建 福州 350001；4.福建师范大学 地理研究所，福建 福州 350007)

高温热浪指气温高、湿度大且持续时间超过3 d的天气过程[1]。世界范围内，21世纪初的10年是有记录以来最热的10年[2]，而2015-2017年又新晋为最热的3年[3]；我国境内，近50年来高温热浪日趋严重，特别是自1990 年代末起，各地高温热浪发生的频率均迅速增加[4]。作为一种严重气象灾害，高温热浪会使人体感觉不适，并可能威胁公众健康和生命安全、增加能源消耗、影响社会生产活动[5]。高温热浪引发的伤亡率在各类气象灾害中位居前列，21世纪初的10年与1990年代相比，高温热浪造成的伤亡人数增幅达20倍，其增幅是所有极端天气(包括高温热浪、冷冻、干旱、洪涝和风暴)的100倍[2]。全球气候变暖将城市热岛效应一起加剧陆地地区高温热浪[6-8]，并有可能导致暴力犯罪事件和群体冲突事件增多[9]。为了应对包括高温热浪在内的气象灾害的负面影响，我国启动了一系列应急管理体制，包括国家[10]与地方[11]层面的应急预案，取得了积极的成效，提升了监测预报和预警能力以及风险管理和应急能力。

然而，国内高温热浪的应急处置基本都依据气象灾害应急预案执行，但因不同气象灾害作用方式与影响结果的差异悬殊，综合的气象灾害预案应对高温热浪效果不佳，加之基层预案建设存在不同程度的粗糙和敷衍，使得防御高温热浪的形势愈发严峻，原本气象应急机制存在的联动机制薄弱[12]及由此导致的责权不清、流程不明以及部门割裂等问题将可能被“放大”[13-14]。故通过编制能够嵌入部门职能、流程清晰且能够实现部门之间协同联动的高温热浪应急预案规范应急管理流程，是解决上述问题的有效措施。

当前，国内外预案的研究主要集中在应急预案编制、应用与有效性评估两个方面。国外学者们对应急预案的编制与应用进行全方位的研究，一般细致到某类灾害的应急预案，且多强调技术手段在预案优化上的作用，凸显了预案的实效性。如Lumbroso等介绍了不同疏散模型在洪水来袭的适用性及其应用范围，对预案各参与方提供了有益的帮助[15]；Céline Thévenaz以卡特琳娜飓风和印尼海啸为例，揭示了应急预案实施的妨碍因素[16]。国内学术界起步较晚，当前多从单灾种出发探讨预案编制过程、改进方法等[17]。在应急预案有效性评估方面，除预案评价方法外[18-20]，一般围绕当前预案存在问题提出提升有效性的具体建议和措施[21]。然而，目前仍然缺乏高温热浪应急预案的研究，已有的气象灾害应急预案研究不成体系且在相当程度忽略了部门间的联动建设[22-26]。

鉴于此，基于协同联动视角，在构建高温热浪应急预案体系基础上，对应急主体协同联动的组织结构、运行机制进行了讨论，最后根据高温热浪的属性特征和部门协同联动的管理模式提出了全过程优化模式，以期为高温热浪乃至气象灾害应急管理工作提供可行的模板。

1 高温热浪预案体系构建

1.1 高温热浪预案基本结构

高温热浪应急预案主体结构与其他灾种大体相似，即由基本预案、功能设置、风险区划、标准操作程序以及支持附件组成如图1所示的“1+4”预案结构。

图1 高温热浪预案结构

基本预案主要内容包括本区域高温热浪概况及其影响、应急主体的组织体系、指导方针、总体思路和资源保障等，是对应急预案的总体描述。同时明确各应急组织在应急过程各阶段的主要任务，并对应急预案的演练和管理等规定进行说明。功能设置是指为应对高温热浪的一系列基本行动环节而编写的计划，是对基本预案中各阶段任务的分解，特别凸显应急响应时所要采取的紧急任务，除明确每个任务的负责机构外，还要细化到任务要求甚至操作程序。风险区划是预案编制的基础和前提，但目前在灾害防范中多被忽视。事实上，高温热浪风险是在特定的自然环境与人文环境背景下孕育而生，高温热浪风险区划可以立足于区域灾害系统，选取高温热浪灾害致灾因子的危险性、孕灾环境的敏感性、承灾体的脆弱性三因素来构建评价指标体系[27-28]。标准操作程序主要为某个任务执行部门在启用预案中规定职责和任务时提供参考，主要包括操作指令检查表和检查说明。标准操作程序须强调与应急预案的协调性及一致性，甚至部分可作为预案的附件呈现。支持附件主要包括应急保障体系的说明书及附带图表资料，如体系框架示意图，应急部门、主要联络人员名录等，这些信息须及时更新。

1.2 高温热浪预案体系及其主导功能

建立高温热浪协同联动应急预案体系须在高温热浪应急联动系统总目标预案下设各子系统分目标的预案，而分目标预案又由单元目标预案组成[29]。高温热浪应急响应遵循分级负责的原则：当发生跨省区且较为严重的高温热浪灾害时，由应急管理部下设的有关部门协助中央有关同志处置，除此以外一般由地方各级政府牵头，形成衔接地市，下接县乡的应急体制。鉴于当前灾害属地管理的原则，恰因国家层面专项预案的缺失，地方政府更应该积极运用风险识别和评估，抓紧建立和完善地方高温热浪灾害应急预案体系。

地方各层级预案体系不完全一致，一般由成员单位应急预案和具体高温热浪高风险区(城市热岛效应集中、强度明显的地区或大面积农作物种植区等)预案组成。从纵向上看，不同层级行政区预案主导功能各有侧重；横向上看，各类专项预案主导功能更是大有不同。故其所涵盖的主要内容也有所差异(表1)。因此，部门(区域)在编制应急预案时不仅考虑本单位的职责，也要充分考虑与其他部门(区域)相关预案的衔接，要设置一定的假设情景，保障不同层级、不同类型预案的衔接与协调，扫清区域内预案协同的障碍，满足区域间应急联动的需要。由此构建层层嵌套的预案体系，有助于高温热浪的分级响应，也有利于各地区、各部门之间的协同联动，从而有效地节省社会资源，增强应灾成效。

2 高温热浪应急预案的协同联动实施

2.1 协同联动组织

协同联动的组织结构体现为上下级政府纵向联动，职能部门间横向配合。通过设立统一的指挥调度系统，形成不同救灾主体间的相互协调、配合，使统一指挥、协调抗灾成为可能。由于极端天气事件频发，为了避免灾发时匆忙组建延缓工作部署，可将政府常设的防汛抗旱指挥部扩充为重大气象灾害应急处置指挥部，综合协调政府相关部门履行气象灾害管理相应职责，确保气象灾害应急联动畅通。以地级市为例，当高温热浪灾害发生后，启动非常设指挥机构(市高温热浪应急指挥分部)，统一协调各部的应急处置工作，各区、街道高温热浪应急指挥部按照上级指挥机构的安排部署进行抗灾工作。政府凭借控制与指挥平台快速获取各方信息，正确、快速地做出决策，达成对各应急主体联动指挥(图2)。

表1 地方高温热浪预案体系的主导功能和主要内容

图2 基于协同联动的高温热浪应急处置的组织架构体系

各层级政府各职能部门对高温热浪应急指挥部进行职能辅助，但部分职能部门同时受同级政府与对口上级部门领导，分兵把口的情况难以避免。鉴于此，建立有效联动机制除了在组织结构上建立一个有聚合力的高温热浪应急联动系统，更要从运行体制角度构建预案体系，各职能部门要明确本部门的应急处置任务，且根据灾情态势演变调整自身在整体行动的定位与协同行动中的角色。建立在部门间基础信息共享、实时灾情交互等机制上、具有弹性的组织结构为应急协同联动系统搭建了一个框架：高温热浪应急指挥部协调指挥各相关部门资源向社会公众提供紧急救助服务的同时也成为收集社会情报反馈的信息化平台，以求实现部门优化配置下的统一预警、统一指挥、快速反应、联合行动。应急预案的编制通过与应急平台的构建充分对接，提高预案本身的适应性和实际运行过程中部门间的协调力，还借助信息化的手段在高温热浪应急中充分发挥能效，从而更好地指导应急处置工作。

2.2 协同联动流程

应急流程是预案编制的核心环节，明确部门任务流程上的协同将增强预案的可操作性。应急预案按处置过程可分为预防和应急准备阶段、监测和预警阶段、应急处置阶段以及后期处置阶段。各阶段界限明确、循序渐进，行动环节及其联动部门如图3所示。

2.2.1 预防和应急准备

“防范胜于救援”，初期完备的预防和应急准备能有效降低灾害的负面影响。夏季来临时，气象部门加强天气监测、预报并及时通过应急联动平台向各部门传达做好工作场所的通风、消暑、消防安全等工作，储备应急物资。供水、供电部门根据气象预报做好“迎峰度夏”工作，林业部门等根据森林火险气象等级预报与其他有关部门一道加强林火监测和火源管理。

2.2.2 监测与预警

气象部门根据高温热浪征兆及时发布预警信号，提出防控建议。媒体部门与其联动，落实预警信息发布责任，高效准确地播放或刊载预警信息，通信部门将预警短信覆盖区内手机用户。高温预警信号仅是初步高温信息传递，应急管理部门在高温热浪持续期间结合实时监测信息，根据警情级别、可控性、影响范围以及其他反馈信息调整预案等级。预案应急启动标准要因地制宜：启动标准太高，应急响应失灵，预案形同虚设；标准过低，频繁应急响应，加重工作负担。

2.2.3 应急处置

应急处置阶段的行动环节主要分为灾害救助、卫生防疫、社会治理、宣传报道、生产督查以及突发事件处置等。除气象部门要为其他部门决策提供参考信息之外，其他相关部门要保持充分的信息沟通并适时展开联合行动。各行动环节一般由有一定业务关联的部门组成，取长补短，优化整合，有利于协同联动的实现。如社会治理由公安部门牵头，城管、安监、交通运输、物价等部门参加。公安部门加强社会治安和道路交通监控，及时发布安全行驶等相关提示信息，维护道路交通秩序；会同安监、交通运输等部门加大对易燃易爆等危险化学品违法运输行为的查处力度。各部门出发点不同，但业务指向性相似，都旨在通过社会治安、市场监控等加强社会治理，维护社会秩序。通过保持机构间对话实现信息共享、过程协同，并聚力共同完成应急处置，有利于提高应急的处置效率。若高温热浪势态无法控制，要扩大响应并及时争取上级人力、技术、物资以及资金等方面的支持，实行人工干预天气等措施以避免灾情的扩大化。

图3 应急处置流程和不同行动环节的部门联动

2.2.4 后期处置

后期处置工作主要包括响应终止、灾后恢复和灾情评估，响应终止由气象部门发出，人防、民政等部门配合，恢复避暑场地的正常使用，做好征用、借用物资的回收工作。灾后恢复是一项较为繁杂的工作，由民政部门牵头，涉及较多联动部门，除了做好生产恢复，还要分析、预防灾后可能发生的次生、衍生灾害。灾情评估除了估测与评定高温热浪所造成的损失，还应总结完善预案，改进联动过程，健全防御工作方案。

3 高温热浪应急预案的全过程优化

3.1 全过程优化的现实依据及理论基础

应急预案的制定虽明确了高温热浪在各阶段对应的主责部门及其相应需履行的职责和储备的资源，但都是针对预设场景进行编制。在预案实施过程中，高温热浪的发展态势及其次生、衍生灾害发生的可能性、预案实施效果的阶段性等特征决定了预案必须动态调整[30]。这就要求预案在编制时所选择的场景要具有普适性，且预设方案在实际运行中还能灵活调整，以应对灾害态势演变的不确定性。

自组织系统是一个内部呈非线性特征的开放系统，其内部复杂因果的反馈调节机制，能在外部不同输入的情况下通过协同作用达到系统的稳态，同时，其内部各要素之间的协同为自组织过程建立了基础[31]。自组织理论为高温热浪应急预案的全过程优化提供了理论基础，基于自组织构建的系统是开放共享的，可以基于灾害大数据动态地调整某些联动单位实际权限和预设任务，还能以群决策和协同决策构建的协同联动为核心模块，形成预案动态演进的模式，密切监控执行成效以纠正政策与计划应用在实际中产生的偏差，达到自适应效果。因此，该模式不仅与高温热浪灾害演变的特点相契合，而且与部门协同联动的管理模式相衔接，保证了预案在应灾中的可操作性。

3.2 预案优化全过程流程

在自组织理论视阈下，灾害大数据等同于外部输入，各联动部门通过共享灾害基础信息和分析处置反馈，提出自身决策方案，多部门的多方案集成后又接受反馈，调整形成可执行的新方案。由此构建预案全过程优化机制(图4)：初始化模块即预案设立阶段，在既有的基础信息储存加强对高风险区的监控，挖掘互联网灾情数据来构建灾害大数据合集，进入初始化模块对高温热浪进行模拟，并综合区域防灾能力水平，制定本地化的初始的应急预案；群决策模块和核心决策模块都属于预案应用阶段，在预先启动相应的预案后，根据灾害等级决定参与群决策联动部门的规模和强度，同时成立调运中心，加强部门间的信息共享和任务协作，并将处置情况实时上报给应急管理部门即灾害指挥中心，灾害指挥中心根据整合的信息对当前预案的实施效果进行评判，若当前预案可以较好地应对当前灾害形势，则选择该预案为最终解决方案或构成方案的主体，反之则须重新根据出现的新问题、新情形密切跟踪演算推理过程对目前执行的方案进行修改或替代，而后再将决策结果返回应急联动部门的群决策模块；后处理模块主要是在高温热浪消退之后，对此前实施的各种方案进行总结，决定是否将其并入预案库，同时要注重预案的日常维护，特别是要加强部门之间、行业之间的综合应急演练，通过演练检验预案的质量，增强协同联动主体的磨合。

图4 高温热浪应急预案的全过程优化

4 结论与讨论

面对未来可预见的高温热浪事件增多增强的态势，目前高温热浪应急管理缺乏现成的专项应急预案可供遵循，同时高温热浪应急预案的相关学术研究鲜见。鉴于此，本文在充分阐述高温热浪预案体系和梳理其基本结构的基础上，将协同联动机制引入高温热浪预案管理中，对预案运行的组织架构进行了初步探讨，并着重说明应急主体在应急过程中不同阶段的具体任务和不同行动环节多部门的协同联动。最后，基于灾害大数据平台，提出对多场景适配的预案体系的实施效果进行监控和反馈，对预案实施全过程优化，以保证预案的可操作性。

鉴于高温热浪的链性特征，通过预案明确联动部门和单位的权责，在灾害来袭时候迅速形成应急联动体系，高效利用不同地区、部门的资源实施救援，降低损失。应急过程的协同联动不仅仅需要一纸应急预案，还需借助大数据平台下的预案全过程优化机制来彻底解决。换言之，这种预案自适应的机制不仅使其可操作性增强，也使得高温热浪应急处置的协同联动模式愈加牢靠。在此基础上建构的高温热浪预案体系，有助于形成部门联合、上下联动、区域联防的高温热浪防灾格局，最终形成预案间的协同联动，为高温热浪的有效防范和应对提供了支持。

但是，高温热浪乃至气象灾害应急预案的管理要注意：首先，预案中各个部门的职权要基于各自日常的业务设置，根据灾害的特点以及地方的实际情况设计不同的行动环节，多部门参与的行动环节要明确牵头的部门以方便工作统筹；第二，预案的行动流程要实现多层嵌套和全域拓展，各部门不仅要在不同的应急阶段承担特定的任务，将行业行动方案整合到区域的应急体系，而且要立足于当地的应灾形势，充分衔接地域相邻乃至上下级行政单元的应急工作；此外，完善灾害大数据平台建设，不仅有助于确保公众知情权，更能提高优化预案的实效，对具有滞后性、累积性、成灾面积大、灾害链广的含高温热浪在内的多数气象灾害防御具有较大的现实意义。