汉制依秦而变

修晓波

三、东汉的监察体制及其运作

东汉的监察制度基本上与西汉相同，就像一个母体内的两个胎儿一样，只是在某些方面有所变化。就监察效果而言，以汉和帝末期为界限，可以分为前后两个时期。前期政治比较清明，监察机制能够发挥一定的作用;后期政治昏暗，监察机制遭到践踏，监察官成为政治斗争的工具和牺牲品。

东汉王朝的缔造者刘秀（即汉光武帝）当了皇帝后，重建中央监察机构。秦朝及西汉时的御史大夫被更名为司空，彻底脱离了监察战线，成为专管水土及营建工程的官员。因此，御史中丞正式成为监察机构的最高长官，其官署也从皇宫里搬出，单独办公，办公的地点叫御史台，也叫宪台或兰台寺。称宪台是因为御史也称风宪之官，风宪有观民风、正吏治（此为御史的职责）的意思。兰台是汉代宫内收藏典籍的地方，御史中丞掌管兰台，所以御史台也称兰台寺。御史中丞下设侍御史中丞、治书侍御史、侍御史、绣衣御史和兰台令史等。其中侍御史十五人（与西汉时的人数相等），工作分为两大块：一是在上朝的时候监察百官;二是在祭祀时担任纠察官，看看谁有违礼的行为。

汉光武帝设置过大司徒司直一职，这个官职其实就是西汉的丞相司直，因东汉初把丞相更名为大司徒，所以丞相司直相应地改成了这个名字。但大司徒司直设置的时间很短，前后不过几年就废止了，原因是大司徒的权力已被削弱，大司徒司直就像水中的浮萍一样，失去了根基。

东汉仍置司隶校尉，秩俸为二千石，直接听命于皇帝，主要任务是监察京师及其周围七个郡的文武百官。除了监察，司隶校尉还握有选举、奉诏捕杀罪犯等权力。司隶校尉下面有十二个司隶从事，是他的主要部下。这些人的权力很大，从中央到地方，有关政治、经济、军事、选举等方面的事，他们都能插手。由于大司徒司直设置的时间很短，所以东汉中央的监察体系就是御史中丞和司隶校尉两大班底。

东汉监察官的地位很高。汉光武帝特地下诏，让御史中丞、司隶校尉与尚书令一道，在朝见的时候设专席，当时京师里的人称他们为“三独坐”。这不是简单的座位问题，而是政治地位的象征。那么，他们三个人朝哪个方向单独而坐呢？古书里没有说。天子是坐北朝南的。《周易·系辞上》说“天尊地卑，乾坤定矣”，八卦图以乾位对南方，坤位对北方，按阴阳五行原理，南火北水、南阳北阴，所以天子居阴向阳，寓意是既镇阴邪又向明而治。大臣们的朝向有两种情况。根据《礼记·曲礼下》的记载，“天子站在绣有斧纹屏风的前面，诸侯北向朝见天子，称为觐;天子站在正门当中，诸公东向、诸侯西向朝见天子，称为朝”。坐次朝向也是按这个规矩。按第一种情况，则御史中丞等三人是面北而坐了。那么按第二种情况，他们是朝东还是朝西呢？应该是朝东，因为“古人之坐，以东向为尊”。单独列坐就是表示身份尊贵，朝向自然也要体现这一点了。需要说明的是，当时没有椅子，是席地而坐的。

东汉初年的监察机制运行比较正常，在这种环境下涌现出了一批刚直不阿、工作极为认真的监察官。最著名的要数鲍永了。鲍永出生于监察官家庭，父亲鲍宣在西汉末年担任司隶校尉，是个耿直的人，王莽掌权，他因没有卖身投靠而被王莽所杀。刘秀建立东汉，鲍永子承父业，当了司隶校尉。一次，中郎将来歙去世，达官贵人都去他府上吊唁。刘秀的叔父刘良也去吊丧，他是赵国的诸侯王，在进城门的时候，与右中郎将张邯的车马相遇，由于路窄，两车不能同时经过。刘良见张邯没有回避的意思，勃然大怒，喝叱张邯旋车让路。这还不够，刘良又叫来城门候（专职守城门的官）岑尊问罪，让他在自己的马前磕头，并罚他向前奔跑了几十米，才算解气。岑尊可不是一般的看门人，他是京城的城门候，秩级六百石，按今天的标准，好歹也是个地厅级干部;刘良是诸侯王，严格地说是地方官，他所依仗的是其皇亲国戚的特殊身份。这件事让鲍永知道了，他上书皇帝刘秀，指责刘良“无藩臣之礼，大不敬”。鲍永的做法是在太岁头上动土。刘秀是如何处理这件事的，史书没有记载。但从客观效果上看，他是秉公处理了，因为史书说从此之后“朝廷肃然，莫不戒慎”。有意思的是，后来鲍永的儿子鲍昱也当上了隶司校尉，而且他“奉法守正，有父风”，就是和他父亲一样刚直不阿。

当时，有一类官员如光禄大夫、太中大夫、中散大夫、谏议大夫、议郎等，没有固定的人数和任务，属于随叫随到，皇上问什么就说什么，而且要直言相对。他们也被称为谏官，即提意见的人。汉光武帝时，有一个有名的谏官叫张湛。此人平日很严肃，不爱开玩笑，但爱提意见，担任过光禄大夫、太中大夫等职务，光武帝很敬重他。张湛经常骑一匹白马，光武帝见到后就对身边的人说：“白马先生又来提意见了。”这种谏官有时也能起到一点监督作用，但主要是对事不对人，也谈不上什么制度，而且很多时候只是皇权的一个点缀品。

东汉在地方也实行刺史监察制度，共设十二个州，每州设一名刺史，工作方式与西汉武帝时相同。刺史的部属主要有从事、假佐等。在郡这一级负责监察工作的是督邮，他们定期巡察各县，然后向郡守汇报工作。督邮还要协助刺史的工作。东汉初，有一个叫郅寿的人担任冀州刺史，当时他的监察区内有许多诸侯王胡作非为，没人能管得了。郅寿上任后，就派自己的部属长期在诸侯国内停留，并让督邮在诸侯王的王宫边上盖起“简易房”，住在里面，就近监视。督邮的优势在于他是本地人，了解情况，而且还可以调用驿站的车马，随时以最快的速度把情况报告给刺史，再由刺史上报给朝廷，就像现在省里的巡视组要配合中央巡视组的工作一样。这样坚持了三年，由于工作做得细，督邮配合得好，冀州一带再没有人敢惹是生非了。

东汉后期，继位的皇帝大多是十岁出头的孩童（桓帝最大，才十五岁;最小的殇帝只有百日），朝政被外戚和宦官所把持。这些人贪得无厌，党同伐异，把官场搅得乌烟瘴气，监察制度形同虚设，监察官的职位成为他们卖官鬻爵以及安插亲信的“肥缺”。有一个富人叫孟佗，想弄个官做，就和大宦官张让的管家奴交往，送去很多财物。作为回报，他要求这个管家奴能在众人面前对他拜一下。一天，孟佗去张让家拜访，只见张让家的门口围了几百辆车马，都是想当官的人去拍马屁的，自己根本进不去。那名管家奴帶了几个人出来迎接孟佗，当面对他一拜，并把他的车子抬进门去。那些求官的人见了，以为孟佗是张让的好朋友，都来拉拢他，争着给他送珍宝财物。孟佗从中拿出一部分向张让行贿，结果张让叫他做了凉州刺史。另一个大宦官侯览，让他的哥哥侯参当了益州刺史。侯参在任上大肆勒索，聚敛了无数财富，据说他用三百多辆车子装载金银珍宝，也只装了一部分财产。也有宦官担任监察官的，如灵帝时的宦官王寓就当上了司隶校尉。

由于风气不正，当时的监察官成了外戚和宦官打击异己的工具。汉和帝即位时年幼，只有十岁，由窦太后临朝，她的哥哥窦宪掌握了朝廷大权，为所欲为。和帝有个伯父叫刘畅，是都乡侯，为了和帝父亲章帝的丧事，进京吊孝。窦太后把他召进宫里密谈了几次，这引起了窦宪的嫉妒，窦宪怕太后重用刘畅，便派刺客把他暗杀了。皇帝的伯父被杀，这还了得！窦太后急忙吩咐窦宪捉拿凶手。窦宪把罪名加在刘畅的兄弟刘刚身上，说他们兄弟不和，自相残杀。窦太后信以为真，就派御史和青州刺史去查办刘刚（刘刚的封地在青州）。有人不服气，说刘畅是在京师遇害的，刘刚远在青州，那些监察官不是在瞎忙活吗？后来在太尉的直接干预下，才查出真正的凶手，但谁也拿窦宪没办法。在窦宪的淫威下，大多数监察官选择了明哲保身的做法，哪还敢真去履行自己的职责呢？更为糟糕的是，这竟成了一种风气。

和帝之后是殇帝，邓太后临朝。监察官遇事都装聋作哑，邓太后实在看不下去了，对司隶校尉和刺史下了一道诏书，其中写道：“近来有些郡国发生水灾，影响了秋收，朝廷为此很发愁，而郡国为了博得丰收的美名，都在极力掩盖灾情，虚夸政绩，报喜不报忧。结果，奸恶的人得不到惩罚，任用官吏不按程序办事，推举出的都不是贤能之人，贪婪之风盛行。对于这一切，做刺史的垂头塞耳，不知道畏惧天命，不知道愧对百姓。这种情况不能再继续下去了！”不难想象邓太后下此诏书时的气愤心情，她把对监察官的失望毫不掩饰地发泄出来。“垂头”是指精神面貌，极不佳;“塞耳”是说工作态度，极不负责。这里，她竟连“监察官队伍主流还是好的”之类的官话都没有说。盛怒之余，是无可奈何，除了“不能”“不准”的要求外，邓太后也拿不出什么高招来挽救东汉后期监察系统的衰颓了。

当然，当时也有敢硬碰硬的监察官。汉桓帝时，李膺做了司隶校尉。他是颍川人，做过青州刺史，口碑很好，被誉为天下人的楷模，有股子天不怕地不怕的劲儿。有人举报宦官张让的弟弟张朔贪污索贿，罪行严重。张朔是野王（今河南沁阳）县令，他知道李膺的厉害，所以就逃出野王县，躲到了京师哥哥家中。李膺得到消息后，亲自带人去张让家搜捕张朔，审讯后将其当场处死。接着又发生了一件事。有个方士叫张成，一天，中常侍侯览私下透露出一个信息，说皇上要大赦天下。张成马上到处吹嘘说自己算出了这件事，为了让人相信，他叫自己的儿子去杀人，正当李膺抓住凶手时，大赦的诏书来了。这下张成来了劲，对大家说：“我早就算到了这一天，不怕那位监察官不把我儿子放出来。”李膺听到这话，更冒火了，说：“预先知道大赦就故意杀人，大赦也不能赦到他的身上。”就把张成的儿子处决了。张成哪肯罢休，就请侯览、张让给他报仇。侯览等鼓动张成找人去举报李膺，诬告李膺跟太学生和一些名流拉帮结伙，诽谤朝廷。结果李膺等人被捕入狱，后来虽然被放了出来，但规定永远不准他做官。这么一折腾，李膺的名气更大了，宦官对他既畏惧又忌恨，于是灵帝时再一次对李膺等人进行捕杀。有人劝他赶快跑，李膺说：“我已经六十岁了，死生有命，跑到哪里算是安全呢？”就自己进了监狱，最后被害死。人们称赞他“岩岩如玉山”，意思是说他坚贞纯洁像玉石。但像李膺这样的监察官，当时真是凤毛麟角了。

最后说一说东汉末年刺史的变化。公元188年，汉灵帝改刺史为州牧，并由中央的九卿出任这一职务，比如太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧。九卿相当于现在国家部委的部长，也就是中央的部长派下去做地方的省委书记兼省长。州牧不仅掌管监察，还集各州行政、军事、财政大权于一身，地方的监察官演变为行政长官，并形成尾大不掉之势。后来割据一方的军阀如董卓、刘表等人，都是在州牧的位子上坐大的。东汉末期的统治者本想通过这种“改革”来强化对地方的管理，没想到使州牧走到了自己的对立面，变成更加难以控制的离心力量。东汉的监察制度从上到下彻底瘫痪了。

相同的政治体制，东汉前后期的监察效果怎么会有如此大的差别呢？从表面上看是政治环境不同造成的，实际上问题还是出在人（当然不是指普通人）的身上。法治的社会，制度可以管人;人治的社会，人可以破坏制度。中国封建社会属于后一种情况，所以人就成了决定性的因素。汉光武帝重开汉家天下，是个有所为的人，而环顾東汉后期，几乎找不出想干事又能干事的像样君主。比如汉灵帝，是个心理变态的人。据史书记载，他的最大乐趣是在后宫摆设许多店铺，让宫女们装扮成店主，争相叫卖自己的商品，灵帝本人则穿上小商贩的衣服，在店铺间来回穿梭，饮宴作乐。指望这种人去澄清吏治、发挥监察官的作用，可能吗？