精准扶贫背景下的湖北省农村金融扶贫问题与对策分析

□曾 巍

一、农村金融扶贫问题的提出

精准扶贫是全面建成小康社会决胜时期必须打好的三大攻坚战之一，是惠及千万贫困群众的“惠民暖心”工程。一方面，农村金融发展对农村经济发展有着显著的正向影响[1]，特别是农村金融规模、农村金融效率对农村经济增长的正向影响作用突出[2～3]，农村金融发展能够有效推动农村经济进步。另一方面，农村金融发展对农民收入的影响有着显著的门槛效应，农村金融发展在整体上能够显著促进农民增收[4]，且对城乡收入差距产生显著影响[5]。因而，农村金融发展对农村经济社会发展影响深远，意义重大。

金融扶贫作为一种重要的扶贫手段，是中国推进扶贫开发、共享经济发展红利的重要举措[6]，大致经历了以单一的扶贫贴息贷款为主、扶贫贴息贷款和小额信贷政策相结合、综合利用多种扶贫政策等三大发展时期[7]。随着精准扶贫工程的深入推进，农村金融扶贫在促进农村经济发展、增加农民收入等方面的作用愈发突出；但依然面临着金融机构发展难以满足日益扩大的资金需求、监管标准阻碍金融机构业务拓展、信用环境差降低信贷支持力度、农户抵押缺失增大信贷获取难度等诸多困境[8],存在着机制性、制度性问题亟待解决[9]。鉴于此，本文立足湖北省农村金融扶贫的基本现状，深入分析其存在的突出问题，并据此提出针对性的优化建议。

二、湖北省农村金融扶贫的基本现状

(一)农村金融机构营业网点逐渐完善。农村金融机构营业网点是农村金融扶贫的第一线，自改革开放以来，随着我国经济社会的迅猛发展，银行业、证券业、保险业实现了“大踏步”发展，各类金融网点更呈现出“遍地开花”的态势，特别是农村金融机构营业网点的逐渐完善，为湖北省农村金融扶贫的深入开展创造了有利条件。以湖北省银行业为例，2016年全省银行业金融机构营业网点总数达到7,690个，从业人员为128,846人，资产总额为59,773亿元，新型农村金融机构达到143家(含批筹)，村镇银行实现县域全覆盖[10]。2017年，全省银行业金融机构营业网点的总数增至7,885个，从业人员为128,264人，资产总额增至66,732亿元[11]。其中：小型农村金融机构(农村商业银行、农村信用社、农村合作银行)营业网点机构数达到2,181个，从业人员为31,643人，资产总额为10,416亿元，分别占全省银行业金融机构营业网点相应指标的27.66%、24.67%和15.61%；新型农村金融机构(村镇银行、贷款公司和农村资金互助社)营业网点也迅速增至166个，从业人员3,005人，资产总额增至340亿元(详见表1)。随着乡村振兴战略和社会主义新农村建设的深入推进，农村金融服务的需求将快速增长，农村金融机构营业网点将进一步在农村广袤的土地上“开花结果”，也将为农村金融扶贫提供更便捷、更有利的条件。

表1 2017年湖北省银行业金融机构情况

注：表中数据源于《湖北省金融运行报告(2018)》。其中：营业网点不包括国家开发银行和政策性银行、大型商业银行、股份制商业银行等金融机构总部数据；大型商业银行包括中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行和交通银行；小型农村金融机构包括农村商业银行、农村信用社、农村合作银行；新型农村金融机构包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社；其他包含金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司等。

(二)农村金融服务创新成果丰硕。农村金融服务创新是农村经济社会发展的客观需要，是深化农村金融改革的重要组成部分，不断为农村金融扶贫开发提供更优质的金融服务项目及金融产品支持。湖北省全面深化农村金融体制机制改革，农村金融服务创新成果丰硕。一是农村支付便捷体系逐步完善。大力推广“三公里”金融服务圈、“村级金融服务站”等创新服务模式，加快普及现代支付机具和大小额支付系统。2013年全省转账电话村级覆盖率、ATM和POS机乡镇覆盖率分别达98%、94.1%和88.7%，银行卡助农取款服务基本实现行政村全覆盖[11]。二是农村金融机构改革深入推进。2016年，全省77家农村合作金融机构全部改制为农村商业银行，共建成营业网点1,904个，实现了营业网点的乡镇全覆盖。三是农村合作金融创新加快发展，试点地区增至11个县(市、区)，积极探索“农合联(农民合作社联合会)+金融”服务模式。四是科技金融改革创新成效显著。武汉东湖自主创新示范区和汉口银行获批全国首批投贷联动试点地区和试点银行[10]；全省各大中型商业银行普惠金融事业部设立且正常运转，邮政储蓄银行“三农金融事业部”改革全面落地，省、市、县分支机构已同步挂牌；湖北省农信联社与华为签订战略合作协议，就智慧银行、云计算、大数据、互联网创新等业务进行合作[20]。

(三)农村金融扶贫体系日益健全。农村金融扶贫体系包含着丰富的内涵，涉及政府部门、金融机构及其他组织等多层次的参与主体，对农村金融扶贫工作影响深远。湖北省农村金融扶贫体系经历了改革初期的减贫(1978～1985年)——开发式扶贫阶段(1986～1993年)——扶贫攻坚阶段(1994～2000年)——综合扶贫阶段(2001年以后)等四个发展阶段[12]，且在不同的发展时期，政府部门、金融机构及其他组织在农村金融扶贫中的地位和作用存在较大差异。随着新时期精准扶贫工程的深入推进，湖北省着力完善农村金融扶贫体系，逐步形成了以助推困难群众精准脱贫为主要目标，由国家开发银行、中国农业发展银行等政策性、开发性银行，中国农业银行、邮储银行等大型商业性银行，农村商业银行、农村合作银行等合作性银行以及村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构组成的金融扶贫组织体系[13]，为农村金融扶贫工作提供着多方位的金融产品和服务，在助推农村经济社会发展中发挥着非常突出的作用。

(四)农村金融扶贫成效初步显现。在党和政府的积极引导与支持下，湖北省农村金融扶贫工作取得初步成效。一是农村金融扶贫网点、工作站数量提升。2016年末，全省31个贫困县、394个乡镇建成银行网点392个，金融精准扶贫工作站覆盖全部建档立卡贫困村，惠农金融服务联系站基本实现乡镇全覆盖。二是涉农贷款、精准扶贫贷款余额稳步增长。2016年末，全省涉农贷款余额同比增长17.2%，金融精准扶贫贷款余额达到1216.4亿元，同比增长38.6%。其中，建档立卡贫困人口贷款余额70.6亿元，同比增长97.5%，惠及11.1万建档立卡贫困人口；易地扶贫搬迁贷款余额171.8亿元，支持搬迁82.3万贫困人口[10]。三是“新型农业经营主体+建档立卡贫困户”产业带动信贷扶贫模式成效明显。湖北省以产业扶贫为切入点，主导推出“新型农业经营主体+建档立卡贫困户”产业带动信贷扶贫模式。2017年以来，全省共发放“新型农业经营主体+建档立卡贫困户”贷款86亿元，带动帮扶贫困户12.8万户，同比分别增长62.3%和18.7%。四是积极推进保险创新与改革试点，保险业服务支农惠农能力增强。2017年，全省农业保险保费收入9.2亿元，同比增长65.2%，提供风险保障金额294.0亿元，同比增长41.2%。

三、湖北省农村金融扶贫的突出问题

(一)农村金融扶贫的担保体系不完善。

1.农村信用担保体系不健全。一方面，农民掌握的有效抵押物有限，难以满足抵押担保刚性约束条件。农民所拥有的农村集体土地、房屋、土地承包经营权、建设用地使用权等主要产权因归属不明、流转不畅，抵押或质押受到极大的限制[14]，难以满足担保机构的反担保要求。另一方面，农村信用担保机构建设滞后，运行管理尚需进一步规范。我国农村金融信用担保体系初创，相关担保业务仍处于摸索阶段，农村市场专业性担保机构数量少，内部管理制度不完善，专业化水平亟待提升。此外，农村征信建设明显滞后。在现阶段，农村尚未建立专门的征信机构[15]，加之相关管理制度不健全，加之中介服务欠规范，提供虚假资信证明的现象时有发生，进一步加大了农村信用担保的难度。

2.农业保险事业发展滞后。一是农业保险制度落后。我国尚未建立完善的农业保险体系[16]，农业保险强调保“微利”原则，保费低廉，成本过高，财政补贴缺失，严重影响了保险公司农业保险的积极性。二是农业保险服务项目有限。尽管近年来湖北省积极推进保险产品创新试点，在全省14个粮食主产县(市)开展主要针对适度规模经营主体的专属水稻、小麦农业大灾保险试点，在一定范围内可以为特定农民提供相对优质的保险服务，但仍难以满足农民群体多样化的农业保险需求。三是农民保险意识不强，加之对农业保险缺乏足够的认识，参与农业保险的积极性不高，很大程度上滞缓了农业保险事业发展的进程。

(二)农村金融扶贫的金融环境不优化。

1.配套法律制度不完善。农村金融扶贫法律制度伴随着农村扶贫开发战略与农村金融法律制度的发展变迁不断迈向现代化，为农村金融扶贫开发提供基本的法律制度保障。但同时，我国农村金融扶贫的法律制度尚不够完善，其中仍存在着指导理念行政化、规范约束力不够、规范体系凌乱分散以及主要制度缺失等问题，特别是我国农村金融扶贫的配套法律制度在主体权利义务、不同类型金融机构相互关系、金融扶贫机制运行、争议解决及法律责任机制等方面缺乏体系性规范[17]，在某种程度上影响了农村金融扶贫工作的规范化与法治化。

2.农村信用环境较差。湖北省将农村信用体系建设与金融精准扶贫工作有机结合起来，逐步推广“六看+五老”贫困户信用评级办法，着力缓解金融机构与贫困户之间信息不对称的问题。《湖北省金融运行报告》的数据显示：2016年，全省被评为信用社区和信用乡镇的数量分别达到2,708个和1,021个，其占比分别为61.0%和98.6%；2017年全省的信用乡镇数量增至1,008个，农村信用体系建设取得较大进展。但同时，由于农村征信建设工作滞后，个人信用记录系统不完善，信用档案尚不健全，致使部分农户、涉农企业缺乏诚信意识，故意逃债现象时有发生；加之，缺乏系统的农村信用评级机构，金融机构难以系统掌握农户和涉农企业的信用信息，某种程度上影响了其开展农村金融业务的积极性，农村信用环境急需进一步优化。

3.农村金融网点布局不佳。尽管湖北省在农村金融网点建设方面取得了相对突出的成效，农村商业银行、村镇银行等金融机构蓬勃发展，农村金融机构营业网点稳步增长，2016年末村镇银行实现了县域全覆盖，2017年小型农村金融机构营业网点和新型农村金融机构营业网点分别增至2,181个和166个。但是，一些国有大型商业银行将关注的重点更多地放在银行运营成本、投资风险及利益等方面，追求的是以更少的运营成本和风险获得最大化的经济利益，将自身营业网点建设放在城市，而在乡镇乃至农村建设营业网点的积极性不高；而国家开发银行和政策性银行虽致力于“三农”经济发展，但其网点甚少且主要布局在城市地区。因此，在大部分乡镇能见到的金融机构网点也就只有农业银行、农村商业银行以及为数不多的村镇银行，农村金融机构营业网点及支付服务布局不合理的问题突出。

(三)农村金融扶贫激励约束机制不健全。

1.激励机制不完善，农村金融扶贫的激励力度不够。一般情况下，金融机构大多具有明显的逐利性特征。然而，农村地区特别是偏远地区，社会经济发展基础本身较差，与城市地区相比存在着更大的投资风险，金融投资的利润回报又极其有限，金融机构投资农村地区的积极性普遍不高，即便有一些金融机构涉足农村地区，也牢牢把控可能存在的信贷风险，农民信贷融资的程序依然繁琐，贷款融资成本仍然偏高。同时，由于受到诸多因素的影响，政府尚未及时制定出科学系统的激励机制，特别是缺乏足够的优惠政策和财政补贴(奖励)支持，致使支农金融机构尤其是大型商业银行在扩大农村信贷投放量与开发农村金融新产品等方面动力不足，有的甚至逐步减少或者退出农村地区，农民贷款融资难的问题依旧突出。

2.约束机制不健全，小额信贷的约束监管不到位。早在2008年，湖北省就开办了以服务“三农”和中小企业为宗旨的小额信贷公司，随后针对小额贷款公司的健康发展出台实施了一些指导性文件，如2009年印发了《湖北省小额贷款公司试点暂行管理办法》等，小额信贷公司进入蓬勃发展期，并逐渐成为农村金融组织的重要组成部分。至2011年底，全省注册登记的小额信贷公司达到137家，注册资本多达81亿余元。但目前，由于缺乏系统配套的法律法规及科学有效的监管约束机制，加上相关部门事中事后监管相对乏力以及农民金融专业知识欠缺，一些小额信贷公司受巨额利益的驱使，开始出现非法集资、非法吸收公众存款等违法违规行为，很大程度上加大了农村金融的风险，违背了农村金融扶贫的初衷，不利于农村金融扶贫的健康发展。

(四)农村金融扶贫的精准化程度不高。

1.农村金融扶贫机构对农村产业经济发展缺乏足够认识。尽管大部分农村金融扶贫机构在乡镇设有营业网点，并通过派驻扶贫工作队员下乡等方式对农村社会经济发展有一定的了解。但是，由于大部分农村金融扶贫机构的主营业务在于吸收存款、发放贷款，并尽可能从中获取更大的经济利润，对农村产业经济的发展现状、存在的主要问题等缺乏足够的关注；即便有专门的驻村工作队员，由于驻村工作的时间不长，对农村产业经济的了解并不全面，也不深入，在短时间内难以在农村产业扶贫等方面拿出切实可行的措施，往往只能在提供无息(贴息)贷款方面有一定的作为。

2.农村金融扶贫队员与困难农户间的信息鸿沟依然存在。随着精准扶贫工作的深入推进，中央要求各精准扶贫工作队务必进村常驻、进村入户，全面深入了解困难农户的基本情况，包括个人的基本情况、家庭成员情况、致贫主要原因等，并提出切实可行的脱贫计划和脱贫措施。但在实际工作中，少数农村金融扶贫驻村工作队员存在着“人驻村心飞扬”的情形，有关工作也仅仅停留在“准备迎检资料”的层面，难以真正静下心来、俯下身子去更深入地了解和掌握困难农户的情况，对其所负责的困难户的了解程度还远远不够。同时，困难农户对驻村工作队员了解不够，对他们存在着某些芥蒂与想法，不愿将真实的情况和想法与这些驻村队员深入交流，致使农村金融扶贫队员与困难农户间的信息鸿沟依然存在，不少困难农户要么不愿从农村金融扶贫机构贷款融资，要么不知将所贷款的资金用于何处，有的干脆将所贷资金又存回农村金融扶贫机构，背离了农村金融扶贫的初衷，进一步加大了精准扶贫、精准脱贫的难度。

四、湖北省农村金融扶贫的优化建议

(一)完善农村金融扶贫担保体系。

1.健全农村信用担保体系。一是全面深化农村社会经济改革，稳步推进农村土地确权，不断完善《物权法》《农村土地承包法》等配套法律法规，为农村土地的合理流转创造条件，进一步增加农民掌握的有效抵押物，以满足其抵押担保的需要。二是积极引导农村信用担保机构建设，优化完善其内部管理制度，规范其运行管理行为，提升其专业化服务水平，为农村金融扶贫提供更优质的信用担保服务。三是强化农村征信建设，积极组建专门的农村征信机构，并规范中介服务机构的征信行为，从而为农村金融扶贫提供更真实的征信服务。

2.大力发展农村保险事业。一方面，要进一步完善农业保险配套制度，综合考量保险公司的经济利益和参保农民的切身利益，切实维护双方的合法权益。特别是政府部门要充分认识到农业保险的重要性，及时给予涉农保险公司必要的财政资金支持和奖励，以调动涉农保险公司投资开发政策性农业保险业务的积极性。另一方面，要积极鼓励和引导涉农保险公司根据农民群体的保险需求，持续创新农业保险服务项目，提升专业化服务水平，以满足农民群体多样化的农业保险需求。此外，要强化农业保险的配套宣传，综合运用移动互联网、电视、广播、微信、QQ等宣传媒介和平台[18]，大力宣传农业保险的诸多益处及注意事项，进一步强化农民的参保意识。

(二)优化农村金融扶贫金融环境。

1.健全配套法律制度。完善的法律制度是确保农村金融扶贫环境持续优化的可靠保证。农村金融扶贫的配套法律制度应该随着农村扶贫开发战略的深入推进而不断完善与优化。针对目前湖北省农村金融扶贫配套法律制度存在的指导理念行政化严重、规范约束力不够、规范体系凌乱分散以及主要制度缺失等一系列问题，应该首先优化其指导理念，逐渐克服其行政化严重的问题；同时，要进一步突出相关法律制度的规范约束力，促进其规范化、体系化、系统化建设，从而让农村金融扶贫的配套法律制度更完善、更规范、更有效，进而为农村金融扶贫环境的持续优化提供强有力的法律制度支撑。

2.优化农村信用环境。一是着力推进农村征信建设工作，及时完善农村个人信用记录系统，并强化相关专业知识培训，促使农村信用档案更加科学完备。二是深入推进农村信用体系建设，塑造新型农业经营主体诚信形象[19],大力营造“一处失信处处受限”的氛围，并通过多样化的宣传增强农户及涉农企业的诚信意识，尽可能减少农村故意逃债现象的发生。三是积极引导农村信用评级机构建设，及时为金融机构提供农户及涉农企业的信用信息，让失信者无处遁形，进一步优化农村的信用环境。

3.合理布局农村金融网点。一是要大力发展农村产业经济，并做好配套的政策引导，以激发各类金融机构设置农村营业网点、开发农村金融产品的积极性和创造性。二是要合理布局农村商业银行、农村信用社、村镇银行以及农村合作银行，形成优势互补、公平竞争的良性格局，充分发挥这些金融机构身处农村一线的优势，为广大农户提供更系统、更及时、更科学的农村金融服务，助推农村金融扶贫工作深度推进。三是要鼓励国有大型商业银行特别是农业银行尽可能在乡镇设置营业网点，充分发挥国有商业银行的独特优势，进一步丰富农村金融扶贫机构的类型，从而为农户和涉农企业提供更优质的产品和服务。

(三)健全农村金融扶贫激励约束机制。

1.进一步完善激励机制，激发农村金融扶贫机构工作活力。一方面，政府部门要充分考虑农村金融扶贫机构的逐利性，立足于农村金融扶贫工作的具体实际，科学制定、及时完善相关的激励机制，如通过一系列优惠的政策或者财政补贴(奖励)支持等方式，及时弥补农村金融投资利润空间有限等的不足，积极鼓励和引导支农金融机构扩大农村信贷投放量、开发农村金融新产品，以满足日益增长的农村金融服务需求，化解农民融资难、融资贵的难题。另一方面，在确保信贷资金安全的前提下，应该引导和鼓励农村金融机构依法适当减少涉农信贷的审批程序和环节，尽可能压缩农民信贷融资时间，节省其信贷融资成本。

2.进一步健全约束机制，促进农村小额信贷公司健康发展。湖北省小额信贷公司开办了小额信贷公司的初衷在于服务“三农”和中小企业发展，但由于相关约束监管机制还不健全，部分小额信贷公司偏离轨道，滑向“非法集资、非法吸收公众存款”的深渊，给农村金融安全造成了一定的隐患。为此，一是应尽快完善相关的法律法规，为有效监管约束小额信贷公司提供法律保障。二是要强化相关部门的事中事后监管力度，主动作为，全面履行监管职责，并通过教育与处罚相结合的方式，引导和规范小额信贷公司合法经营，促使其健康发展并在农村金融扶贫中发挥更大功效。三是要强化投资理财知识宣传，着力增强农民的金融风险防范意识，谨防遭受非法集资和金融诈骗。

(四)提升农村金融扶贫的精准化程度。

1.农村金融扶贫机构要深入了解农村产业经济发展。精准扶贫是农村金融扶贫机构的政治任务，必须不折不扣地去完成。尽管绝大部分农村金融扶贫机构的主营业务在于吸收存款、发放贷款，并获取更大的经济利润，但也必须选派得力工作人员深入农村第一线，通过长时间驻村、走访调研等方式，全面了解农村产业经济的发展现状，准确把握其存在的突出问题，从而及时拿出切实可行的工作措施，在提供无息(贴息)贷款的基础上为困难农户提供持续发展出路，进而实现由“输血”到“造血”的突破。

2.农村金融扶贫队员应主动缩小与农户的信息鸿沟。农村金融扶贫机构务必全面落实进村入户、进村常驻的要求，选派工作经验丰富、态度积极、业务过硬的工作人员进村入户，深入了解困难农民的个人情况、家庭成员情况、致贫主要原因等，并提出切实可行的脱贫计划和脱贫措施。特别是农村金融扶贫驻村工作队员要真正静下心、俯下身、扎下根，主动与困难群众交朋友，通过反复走访交流和调研，逐步消除农民的思想芥蒂，尽快缩小与困难农户的信息鸿沟，以更全面深入地了解和掌握困难农户情况，扎实推进农村金融精准扶贫工作。