政府数据开放发展历程及平台建设的差异分析——基于四个国家的调查

肖 敏，郭秋萍，莫祖英（郑州航空工业管理学院信息科学学院）

大数据是信息化时代的“石油”，是国家发展的战略性资源。在大数据高速发展的环境下，人民的数据素养与数据需求也在逐步上升，对政府开放数据的及时性和精确性要求越来越高，这必然会推动政府信息公开向政府数据开放的转换。2009年，美国实行《开放政府令》并创建政府数据开放门户网站Data.gov，这标志着政府数据开放的兴起。［1］此后，政府数据开放在政治、经济、文化等方面的价值被充分挖掘出来，并且迅速引爆全球。［2］政府数据开放受到世界上许多国家的重视，包括中国在内的许多国家都投入大量资源进行政府数据开放的实践。

1 政府数据开放与政府信息公开

政府信息公开与政府数据开放之间的关系不仅涉及政策问题而且涉及理论问题，要想厘清信息公开与数据开放的关系，首先应该正确理解信息与数据的区别。［3］数据是未经加工和解读的原始数据；信息是经过加工之后的数据。政府数据开放与政府信息公开有着密切联系：信息公开是基础，数据开放是升华。政府信息公开是政府数据开放的前提，为政府数据开放奠定了法律基础；政府数据开放是更深层次的政府信息公开，政府数据开放强调的是一手数据向所有公民开放，为用户深层次挖掘数据价值奠定基础。［4］同时，两者又有质的区别。

（1）开放对象不同。政府信息公开的对象是“信息层”，即经过加工处理的数据；政府数据开放的对象是“数据层”，是未经加工的原生性的数据。和信息相比，数据是最原始的资源，二者在开放对象上有本质的区别。

（2）面向用户不同。政府信息公开面向的用户主要是普通大众，他们通过政府网站所提供的检索服务来满足基本的信息需求；政府数据开放面向的用户主要是对数据具有处理分析能力的个人或机构，［5］通过下载原始数据对其进行分析、挖掘、利用，最大限度地增加数据的附加值，使数据服务于个人。

（3）强调的重点不同。政府信息公开强调的是“公开”，公开的主要目的在于保障公众对政府信息的知情权，提升政府公信力，增强政府责任感。而政府数据开放则是以“开放”为主，在于无条件开放原始数据，以保障公众的数据开发使用权为主要目的，［6］深层次地挖掘数据的潜在价值，实现数据价值最大化。

（4）表现特征不同。政府信息是无形的，要以载体为依托，具有行政性、权力性和例外性（并不是所有的信息都是公开的），政府信息公开的内容是经过加工之后的数据且部分免费使用，在使用过程中有诸多限制，在网站上公布的信息大多数都不可下载，只可浏览。政府数据开放的内容来源渠道多样，强调的重点是无条件、及时准确地向用户提供最原始的数据，具有机器可读性、无使用限制性、非歧视性、非专属性、原生性、免费使用等表现特征。

从两者的联系与区别中可以看出，政府数据开放是在信息公开基础上的政务信息利用，是政务信息平台发展和建设的核心，数据开放强调的是一手数据向所有公民开放，［4］政府信息公开为政府数据开放奠定基础，而政府数据开放为用户深层次挖掘数据价值奠定基础，《政府信息公开条例》（2007）已经确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的信息公开原则。［7］

2 政府数据开放的发展历程及对比分析

通过查阅2017年《开放数据晴雨表》（第4版）各国排名情况，发现政府数据开放排名前三位的国家依次是英国、加拿大、法国。我国在全球范围内的排名是第71位，国外政府数据开放的领先经验对我国政府数据开放的发展具有重要的借鉴意义。通过文献调研与案例分析法对上述三个国家政府数据开放进行理论研究，重点从政府数据开放发展历程（主要是法律政策方面）和平台建设两方面与我国政府数据开放发展进行对比分析，结合我国的具体国情，探讨我国在这方面的优势与不足。

2.1 典型国家的政府数据开放发展历程

2.1.1 英国政府数据开放的发展历程

英国是世界上第二个实施开放政府数据（Open GovernmentData，OGD）的国家，2017年《“开放数据晴雨表”全球报告》显示，英国的政府数据开放程度排名跃升为世界首位。时任英国首相布朗在2009年6月对外宣布政府数据公开计划，自此“让公共数据公开”倡导计划正式启动。［8］英国内阁办公室于2013年11月1日正式发布《G8开放数据宪章国家行动计划》，该计划要求开放高价值数据集并将其建设上升到国家战略的高度，同时启动“国家信息基础设施”计划，为实现OGD目标和保持国际领先地位提供良好的政策支持。2014年，启动“地方开放数据调查”项目，该项目主要是联合当地的组织对巴西、加拿大、美国等国家的城市进行调查，深入了解当地政府数据开放状况，并为地方政府在数据开放方面提供建议。［9］2015年，英国内阁办公室出台《国家信息基础设施实施文件》，规定“安全、以用户为中心、良好管理、可靠、维护、灵活性以及互联与可用性”这七项为NII（TheNationalInformationInfrastructure，国家信息基础设施）的指导原则。［10］2016年5月，英国发布《2016年至2018年英国开放政府国家行动计划》（UK Open Government National Action Plan 2016 to 2018），该计划涉及教育、金融、交通、住房、医疗等众多领域，并且对公民参与、信息访问、技术与创新和政府账目提出了新承诺。［11］

2.1.2 加拿大政府数据开放的发展历程

《“开放数据晴雨表”全球报告》数据显示，2013年加拿大的政府数据开放程度排名为第十，2017年跃居第二，近几年加拿大政府在开放数据的实施与管理上投入较大，政府数据开放的水平不断提高。2011年，加拿大政府颁布《开放政府协议》，持续推进政府数据开放进程。2015年，加拿大政府发布《开放数据宪章——加拿大行动计划》等10余项法规政策与指南，对加拿大政府数据开放政策体系进行一系列改革。2016年，制定《开放政府合作伙伴的第三次两年计划（2016-2018）》，这为加拿大政府数据开放改革指明了方向，也为其提供最全面的指导。［12］2017年，加拿大政府为了加深公众对数据开放的理解以及提升政府数据开放能力，制定了《开放数据101》，主要内容是通用的数据开放原则与指南。

2.1.3 法国政府数据开放的发展历程

根据《“开放数据晴雨表”全球报告》数据显示，2017年法国政府数据开放程度排名跃居第三名。法国于2014年4月24日加入“开放政府合作联盟（OGP）”组织，截止到目前，该组织由最初的15个成员增加至65个。2014年年底，法国第一个开放式法案《“数字共和国”法案》签署，该法案主要关注数据安全、加强网络数据监管等内容，首要讨论的主题是政府数据开放，高度重视提高政府数据开放水平。［13］2015年，发布《2015-2017年国家行动计划》，该计划由民间和政府协同创建，政府在提升透明度和公众参与度方面下了很大的功夫。2016年，发布了以保障用户使用数据的权利并保护个人数据隐私、确保互联网用户能够免费获得自己的数据、设置互联网接入的最低门槛等三个部分为主的《数字共和国法案》。［14］

2.2 我国政府数据开放发展历程

中国政府信息公开早在改革开放后就开始了，信息的重要性逐渐引起了政府的重视。政府信息公开的前期重点是政务公开，主要表现为村务的公开。［11］大数据时代，中国政府也认识到数据开放的重要性，出台了一系列相关政策。［15］

2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，该纲要提出当前的主要任务是加快政府数据开放共享，推动资源整合，并提出在2020年底前，逐步实现信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。李克强总理指出，政府部门掌握着80%以上的信息数据资源，让信息“深藏闺中”是极大的浪费。［16］2016年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家信息化发展战略纲要》，我国现代化进程需要信息化，加快释放信息化发展的巨大潜力，通过信息化带动现代化，加快建设互联网强国。《国家信息化发展战略纲要》是规范和指导未来10年国家信息化发展的纲领性文件。［17］2017年，工信部发布《大数据产业发展规划（2016-2020年）》数据显示，我国政务信息化水平不断提升，全国面向公众的政府网站达8.4万个。智慧城市建设全面展开，“十二五”期间近300个城市进行了智慧城市试点，但是规划也提到我国大数据产业发展存在的困难和问题之一是“数据资源开放共享程度低，数据质量不高，数据资源流通不畅，管理能力较弱，数据价值难以被有效挖掘利用”。［18］

2.3 对比分析

把我国的政府数据开放发展历程和英国、加拿大、法国进行对比分析，发现我国在政府数据开放方面出台的相关政策较少，缺乏全国性的战略部署（见表）。目前，我国只有19个地区实施政府数据开放，出台的一些数据开放政策也都比较零散，政府数据开放管理呈现“碎片化”，调研发现，绝大部分数据仍然掌握在政府手中，这种情况严重影响了政府信息工作的透明度，降低了公共资源的利用效率。我国政府数据开放起步晚但发展进程较快，各地区开放时间、开放目标和开放标准等不尽相同，对我国政府数据开放发展历程的分析有助于发现我国在政府数据开放政策研究方面存在的问题和不足，加强政策体制建设，推动政府数据开放的良性发展。

表 国内外关于政府数据开放制定的相关政策与计划

3 政府数据开放平台现状及对比分析

3.1 典型国家的政府数据开放平台现状

（1）英国。英国政府于2010年建立Data.gov.uk数据开放门户，Data.gov.uk既汇集了已经开放的数据又新增了大量开放数据，进一步方便访问者的查询使用，使政府数据更加透明化。［11］Data.gov.uk网站按主题分为12个大类，主要有主页、数据、应用程序、互动4个栏目，并将其细分为数据请求、网站分析、地理位置、数据集等9个子栏目。Data.gov.uk网站开放的数据主要有环境、社会、健康、政府支出、教育、经济、运输等，内容详细且更新及时，并且提供HTML、CSV、XML、FS、PDF 等多种下载格式，［19］部分数据实现可视化，用户可以进行账号注册，使用App、RSS进行订阅，政府对用户不收取任何费用。截至2018年6月4号，英国政府已开放43,684条数据集。

（2）加拿大。加拿大政府于2011年建立Open.canada.ca网站，2014年进行改版，将其统一到政府数据开放门户中。改版后的开放门户主要分为综合开放门户和专业性数据开放门户两大版块，涵盖了经济、交通、地理空间、移民、税收等多种主题，内容主要包括政治、经济、人口、教育、环境、地理、交通等多个方面，［20］提供 CSV、HTML、HDF、ZIP、PDF 等下载格式，可视化程度较高，并且支持用户账号注册，用户可以通过App订阅并发表言论，政府对用户不收取任何费用。截至2018年6月4号，加拿大政府已开放56,570条数据集。［21］

（3）法国。法国数据开放门户是Data.gouv.fr，主要负责提供各领域数据及元数据描述。该网站主要包括探索开放数据、数据和导航三个版块，每一个版块又细分为几个小版块，内容主要包括农业与食品、文化、经济与就业、教育与研究、国际化与欧洲、住房、可持续发展和能源、卫生与社会、交通和旅游9大类。［16］用户可以进行账号注册，政府所有数据向用户开放，但是对部分数据的使用进行收费。该开放门户支持多种发布下载格式。

3.2 我国政府数据开放平台现状

我国目前还没有国家层面的、统一的、专门的一站式数据开放平台，但是截至2017上半年，我国已有19个地方政府陆续推出数据开放平台。2017年，由复旦大学和提升政府治理能力大数据应用技术国家工程实验室联合发布的《2017年中国地方政府数据开放平台报告》（以下简称《报告》）是国内第一份针对地方政府数据开放平台评估的权威性、系统化报告，该报告评估了国内19个城市的数据开放平台。因为各地区开放平台时间不同再加上地区差异，所以地方数据开放平台发展不平衡问题突出。［11］本文以发展速度最快的贵阳和最早推出数据开放平台的上海为例，对我国数据开放平台进行分析。

3.2.1 贵阳市政府数据开放平台

贵阳市政府数据开放平台（http∶//www.gyopendata.gov.cn）由贵阳市大数据发展管理委员会统筹，贵阳市信息产业发展中心承建，贵阳市各政府部门共同参与完成，于2017年1月开始试运行。该平台致力于提供贵阳市政府部门可开放的各类数据的查询、浏览、下载、API调用等数据服务，为企业和个人开展政府数据资源社会化开发利用提供数据支撑，促进政府数据的增值利用，推动大数据“双创”及相关产业发展。贵阳市数据开放平台虽然成立得比较晚，但是发展速度最快，取得的成效最明显。［11］《报告》显示，贵阳的数据集总量在已开放数据的19个城市中排名第三，可机读格式数据集数量为1,006，排名第一，API接口数量排名第七，元数据条目数量排名第一，并且所有的数据都免费开放、明确保障非歧视性。

截至2018年6月4日，贵阳市政府数据开放平台已开放52个市级部门、13个区县的6,325,437条数据、2,754个数据源。2018年4月，平台3.0版升级上线，此平台是全国首个地级市一体化政府数据开放平台，践行“政府主导、市场参与、产业推动、数据惠民”16字方针。从网页设计上看，贵阳市政府数据开放平台共分为数据、应用、网站分析、资讯动态、互动交流五大类，提供元数据目录及检索栏目，方便用户查阅。在数据开放内容上，网站的重点领域主要有统计、交通、旅游休闲、商贸、医疗、教育等；全局图谱主要分为领域、部门、主题三个栏目；开放动态分为数据无限、数说贵阳、行业解读三个栏目，每个栏目下面都有对应的最新的文件；数据热点分为热门数据、最新数据、推荐数据三个栏目，为用户浏览和检索带来了极大的方便。可下载的数据集格式包括CSV、JSON、XML、XLS。

3.2.2 上海政府数据服务网

上海政府数据服务网（http∶//www.datashanghai.gov.cn）是由上海市人民政府办公厅、上海市经济和信息化委员会牵头，相关政府部门共同参与建设的政府数据服务门户，于2012年6月开始运行，是中国成立最早的数据门户。其目标是促进政府数据资源的开发利用，发挥政府数据资源在本市加快建设“四个中心”和具有全球影响力科技创新中心、产业结构调整和经济结构转型中的重要作用，满足公众和企业对政府数据的知情权和使用权，向社会提供政府数据资源的浏览、查询、下载等基本服务，同时汇聚发布基于政府数据资源开发的应用程序等增值服务。［22］

截至2018年6月4日，上海政府数据服务网已开放25,624条数据、1,613个数据资源、42个数据部门。从内容与设计上来看，网站分为首页、数据、接口、地理信息、应用、移动应用、互动交流七大栏目，其中“地理信息”又分为养老机构、医疗机构、福利彩票等十大类目，每一类目都对应有地图显示、列表显示两种选择，设置非常人性化。“互动交流”分为最新消息、调查问卷、数据概览等七大类目，“最新消息”类目下显示，最新的一条信息发布于2017年8月28日，数据更新没有明确的规律并且更新的时间间隔比较长；“数据概览”类目可以对数据进行可视化，主要涉及数据领域、数据类型等。在网页下方设置了数据、应用、接口、移动应用、最新数据快速通道，方便用户查阅。从数据开放内容方面看，该网站涵盖经济建设、资源环境、教育科技、道路交通、城市建设等12个领域，并且分为场景和领域两大块，方便用户浏览下载。在可下载数据集的格式上，采用 XLS、CSV、JSON、XML等机器读取格式，但是也有部分DOC、PDF、JPG等非机读格式。

3.3 对比分析

（1）相同点。① 政府开放的数据都来源于政府相关机构，开放内容基本上都涉及到科技、医疗、教育、交通等领域。② 政府数据开放平台都支持用户登录注册，各国都意识到了数据的重要性。③ 政府数据开放平台都具备数据检索功能，用户可通过关键词等字段对所要获取的信息进行检索，方便快捷。

（2）不同点及我国的不足之处。① 典型国家政府数据开放平台的建设是自上而下，国家都颁布了具体的有针对性的政策来支持平台的发展。我国政府数据开放平台的建设是自下而上，先在地方进行推广慢慢普及到全国，国家没有具体的针对性政策做支撑，数据质量不好掌控。② 在免费开放程度上，国外的数据对群众完全开放，并且不收取任何费用，而国内数据没有做到对群众全部开放，数据获取不完全免费。③ 在时效性方面，国外数据更新比较及时且相隔时间较短，国内除了平台发展较快的贵阳外，其他地区都出现更新不规律且时间间隔较长的现象。④ 在数据集数量方面，我国的数据集数量远远落后于国外。

4 我国政府数据开放的相关启示

4.1 加快完善政府数据开放法律政策

政府数据开放的有效运行需要完善的政策体系作为支撑，法律政策会使所有的运作都有法可依。我国的国情不同于西方发达国家，在政府数据开放政策方面，在充分借鉴国外先进经验的同时还要结合我国具体的发展现状。我国数据开放尚处于起步阶段，各地区数据开放的运行没有具体的法律规范做支撑，国家统一的数据开放政策非常有必要，各地区可在国家大政策环境下根据本地区具体情况做相应的调整，相关的法律法规政策内容要尽可能的细化，坚持“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，明确数据开放的范围并且要有专门的机构对政府数据进行管理，负责具体的数据收集、整理、开放、问责等。

4.2 建设全国统一的政府数据开放平台

国外有统一的政府数据开放平台，数据更新较快且有规律，数据集数量大，数据可视化程度高且数据免费对公众开放，我国只有19个地区建立了数据开放门户且发展很不均衡，没有统一的数据开放平台，这就极大地影响了我国数据开放的运行，数据红利得不到有效开发。《促进大数据发展行动纲要》中已明确提出在2018年底建成国家统一的数据开放门户，率先在教育、交通、医疗等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放，这体现了国家对数据开放的重视。［11］借鉴国外数据开放平台的先进经验，我国在建设国家统一的数据开放门户中应注意以下几点：政府部门各司其职，明确法律责任，对平台进行严格管理，使其规范化运行；提供高质量的元数据，提高数据使用效率；重视对网站的维护，加强对技术及人才的投入；政府各部门要协调沟通，实现数据最大限度的开放共享。

4.3 加强对数据的隐私保护

政府数据开放也意味着政府要承担数据信息泄露的风险和数据隐私保护的责任。《中国网络安全发展报告（2016）》中提出，54%的中国公民认为个人信息泄露严重，《21世纪经济报道》称中国的个人数据基本处于“裸奔状态”，如何确保在个人信息不泄露的条件下实现对数据的最大开放共享是值得深入探讨的问题。［23］政府应妥善处理数据开放与隐私保护的关系，加快制定数据隐私保护的政策和法律法规，建立高效的问责制度和群众反馈机制，对数据收集、整理、发布进行规范化管理；同时，公民应增强个人数据保护素养，强化数据保护意识。

4.4 加强数据资源建设

（1）丰富数据开放格式。通过对我国19个地区的政府数据开放门户进行调研，发现贵阳政府数据开放平台上开放格式的数据集最多，所有的数据集都可以通过开放格式下载，但是仍有一半的地方平台不提供任何开放格式的数据集。在以后的政府数据开放平台建设中，应提供多样化的数据开放格式，使用户能够更好地利用数据，发挥数据的价值。

（2）增加数据集数量。我国各地方政府数据开放门户所提供的数据集数量都比较少，这说明对公众开放的数据较少，政府应增加数据集数量，扩大数据开放范围。

（3）时效性。贵阳在政府数据开放时效性方面做得最好，数据更新比较及时且数据更新量大，其他地方政府数据更新不规律且间隔时间较长，各地方政府应向贵阳学习，及时更新数据。