水电站建设征地移民安置创新实施长期实物补偿的研究

杨平 赵迪华 徐恒健 叶正飞

摘 要：水电站淹没土地大、影响人数多，土地贫瘠、开发难度大，导致人地矛盾突出，移民安置的难度越来越大，为多途径妥善解决移民生产和生活出路，确保库区社会稳定，顺利推动水电工程建设。笔者将长期实物补偿方式在部分电站中的实施情况及存在的问题进行分析研究，说明了长期实物补偿具体实施方式，从政府、电站业主、库区移民的角度结合实际情况，分析了长期实物补偿的实施效果。同时对长期实物补偿在实施过程中存在的一些风险、问题进行研究，笔者提出了几点建议，以供参考。

关键词：水电站；移民；生产安置；长期实物补偿；实施效果

中图分类号：D632.4 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）05-0163-02

0 前言

水电站库区淹没土地涉及面积大、影响人数多，人地矛盾尖锐突出，加上水电站开发一般淹没耕地数量较多、质量较好，导致移民安置区环境容量普遍偏紧，移民安置的难度越来越大。为妥善安置移民，确保库区社会稳定，顺利推动水电工程建设，是电站业主和库区各级政府需要共同努力破解的难题。

据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第679号令），国家提倡和支持开发性移民，采取前期補偿、补助与后期扶持的办法[1]。目前，我国移民安置最可靠和成功的方式是采取“以农为主、有土安置”，目的是确保移民有一份能够维持基本生活的土地，保证其基本生活来源。在耕地资源不富裕的地方，面临无地可调的尴尬境地，开发土地难度很大。因此，在库区耕地后备资源缺乏及外迁困难的情况下，积极研究淹没影响人口长期收入有保障的新途径，探求其他可行的安置新方式显得非常必要。电站业主及库区各级政府根据电站库区移民实际情况，对耕地产值进行测算，探索出了对征收耕地采取长期实物补偿的方式[2]。因此，移民生产安置采取了多种移民安置方式，既有有土安置，也有无土安置，且逐步从早期的有土安置为主，其他安置方式为辅过渡到长期实物补偿安置为主，有土安置为辅的安置方式，多途径妥善解决移民生产和生活出路，确保移民的长远生计不受影响，保证了库区社会稳定。其中双河口水电站开创了国内大中型水电工程农村移民生产安置实行长期实物补偿安置的先河[3]，为今后的大中型水电工程移民安置工作探索多渠道安置移民提供了重要的借鉴意义。

1 长期实物补偿实施方式

为切实有效地解决水电站生产安置移民的实际问题，保障被征占用耕地移民长远生计，维护移民合法权益和库区社会稳定，实现移民搬得出、稳得住、逐步能致富的目标，对电站库区、施工区无法落实生产安置的移民实行长期实物补偿。

1.1 补偿原则

确保库区淹没土地影响的人口在就地安置的情况下，维持或超过原有耕地的收益，引导剩余劳动力从事其他劳务创业增收，使移民生活水平不低与原有生活水平，并具有逐步提高的发展条件，达到到移民满意，地方政府满意，项目业主能承受的目标。

1.2 补偿对象和数量

补偿对象是生产安置方式选择长期实物补偿的移民，包含被征占用水田、专业菜地、旱地等，不同电站根据实际情况存在差异。补偿面积根据国家有关部门或机构审定的耕地补偿面积为基础，依据地方移民管理部门统计的长期实物补偿面积进行补偿。在补偿标准和补偿面积不变的情况下，实物补偿面积不因今后人口变化而改变。

1.3 补偿标准和期限

经发改委授权委托的相关机构或省移民管理部门审定的不同类型的耕地产量，即为产量补偿标准。稻谷补偿价格以不低于当年国家粮食局确定的价格为基础，地方政府根据物价部门调查的价格确定补偿价格，不同电站确定补偿价格方式各异，长期实物补偿费用按地方政府认定的补偿面积乘以当年核定的稻谷补偿价格折算为现金。考虑水利枢纽工程为公益性项目，实物补偿费用按耕地的年产值扣除中间成本后的净产值计算。

补偿费用采取以实物折算成现金的方式逐年补偿，从电站下闸蓄水之日起，补偿至电站报废之日止。电站因故检修、停运视为正常运营。电站所有权或使用权出让或转移时，长期实物补偿的相关债权债务随之转移，并继续有效直至电站报废为止。长期实物补偿方案执行10年后，如果耕地产量随着耕作技术的提高带来的土地产出率变化，则在此基础上作相应调整。

1.4 补偿费用管理

电站业主根据与地方政府签订的长期补偿协议，在合同约定的时限前将补偿总费用拨付给地方政府或其授权的移民管理机构专用账户，移民管理机构通过为移民户在银行办理的一卡通或存折发放补偿款，移民管理机构在银行设立专门的帐户，委托银行按各家各户的补偿金额把补偿款存入移民户帐户，并出具回执，反馈到各县（市、区）移民管理机构和业主备查，实行闭环管理。

2 长期实物补偿实施效果

根据对政府、电站业主、实施长期实物补偿的移民进行调查走访、研究，征占耕地实行长期实物补偿的整体效果良好，主要表现在以下方面：

2.1 有利于减轻库区政府安置移民的压力

因库区土地资源有限，特别是耕地后备资源缺乏，实施长期实物补偿可解除库区政府在移民安置中无地可调的压力。实行长补进行就地后靠安置，移民不需要背井离乡，减轻了政府的移民搬迁安置任务。由于失地农民生活水平没有因为失去土地而降低，其长远生计得到保障，便不会因为生计问题而到各级政府上访闹事，而是用更多精力去发展经济，有利于地方经济的发展和社会的稳定，大大减轻了库区政府移民安置压力和工作难度。

2.2 移民获得长期稳定生活保障

实行长期实物补偿后，移民不需要因无法落实土地而被迫外迁，移民完全根据自己意愿和自身条件自主选择安置方式、位置，充分体现了“以人为本”的工作方式，最大限度的满足移民的居住选择权。从近几年的实施情况看，群众是十分满意的，群众的支持为长期实物补偿的实施提供了优越的群众基础。

对于被淹没的土地，移民不需要投入资源，即可获得稳定收益，确保了失地农民长期生活保障，解除其失去土地的后顾之忧。由于长期实物补偿是以现金的方式进行补偿，不会因为受气候、种子、肥料等耕种因素的影响而减少收入，可谓真正的“旱涝保收”。剩余出来的劳动力还可外出务工或从事其他劳动，拓宽了就业门路，有利于失地农民多渠道增加收入。

2.3 有利于业主降低初期资金投入

根据国家《移民条例》第二十二条规定：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的l6倍[4]。加上水电站一般会淹没大量的土地，如果一次性补偿，业主将承担繁重的初期融资压力。而采取长期实物补偿政策，电站业主不需要一次性支付数额巨大的土地补偿费和重新征地安置移民的费用[1]，可降低项目建设初期融资压力，同时能腾出部分资金确保顺利完成电站建设。

而且淹地不淹房的移民实施长期实物补偿后，不再因生产安置无法就近落实而实施搬迁，业主可减少这部分人口房屋的搬迁安置费用。长期实物补偿资金可纳入生产运营成本，减少增值税的缴纳，不减少业主的收益，降低了征地移民工作滞后对工程按期投产的影响，保证了工程项目按时投产发电。

3 长期实物补偿存在的问题

（1）目前，国内大部分水电工程都是按照国务院第679号令的规定进行补偿和安置的，部分省份结合本省实际情况，对征占用的耕地实施长期实物补偿颁布了一些政策规定。但国家层面还没有水电工程移民长期实物补偿的政策规定，在国家审查和审批项目过程中，对于水电站实行长期实物补偿安置方案，会存在着“无国家法律依据”的尴尬局面[5]，存在一定的政策风险。（2）国家对企业、财税等政策的调整，对农民的补贴可能增加，相当于耕地的产值会提高，将会加重企业负担[3]。在电站的整个经营期对淹没的耕地实行长期实物补偿，耕地可能由于技术进度导致产量增加和粮食价格增长而升值，如果发生大的变化，会对电站产生一定的经济风险。（3）实行长期实物补偿方案，库区移民产生了大量的剩余劳动力，移民容易养成对企业长期依赖的习惯，对周边社会就业会造成一定压力，如不注意引导分流可能会产生新的社会问题。（4）随着土地新政策的出台，土地年产值和综合地价的补偿标准有较大幅度提高，移民通过算经济账，宁愿选择一次性补偿，一次性拿到现钱，可能不愿再选择长期实物补偿。同时，同库不同地区的土地补偿单价有差异，以及部分移民群众对政府缺乏信任，有可能引起库区移民相互攀比，引发不稳定事件。

4 建议

（1）“土地一次性征收，资金逐年补偿”的长期实物补偿是生产安置的一种新形式，应深入开展专项研究，从国家层面完善相关政策法规，为实施长期实物补偿提供法律政策依据。（2）将长期实物补偿款项列入生产成本，减轻企业负担，业主对补偿款项列入当年预算，按时计划发放，及时跟踪检查落实情况。（3）电站业主支付给移民的长期实物补偿款项，建议将年产值减去中间成本的计算方法，体现合理公平原则，农民容易接受。如按产值计算则将流通的利润转给了农民，增加企业负担。

参考文献

[1] 贾晔，赵静.广西实施淹没土地长期实物补偿政策的理论与实践[J].桂海论丛，2006，（1）：76-78.

[2] 王应政.贵州省大中型水电工程征地移民長效补偿机制研究[J].贵州社会科学，2009，（5）：62-66.

[3] 罗用能.长期实物补偿机制：开创贵州水电移民安置新模式[J].中国经贸导刊，2009（24）47-48.

[4] 陈绍军，顾梦莎.水库移民长期实物补偿安置方式解读[J].水利经，2013，31（4）：65-69.

[5] 苏秀华.水利水电工程移民长期实物补偿机制与新农村建设相结合研究[J].中国人口资源与环境，2015，25（4）：116-119.