城市设计引导下的政务新区空间重塑战略——以滁州市城南新区为例

徐 永 （合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230022）

1 规划背景

政务新区于一个城市形象塑造的重要性不言而喻，国内多个城市在进行政务新区建设前都会有所规划。但是随着市场诉求的加剧，往往会有诸多零星地块的建设突破原有规划设想。

近年来，各地均开展一些城市双修的项目，旨在“推进一批有实效、有影响、可示范的‘城市双修’项目[1]”。其研究重点包括更新改造策略、扩容提质方案、规划管控探索、转型提升策略等。但是其研究区域多位于老旧社区、城市边角空间、河流水系周边等生态本底较好或是采矿塌陷区等自然环境损害较大的区域，鲜有政务新区这样规模和定位的地区。

对新建成的政务区如何落实国家新型城镇化策略、推进供给侧改革、治理“城市病”、实现城市生态修复、城市修补等方面均需要进一步深入研究。

2 项目概况与现状特征分析

滁州市城南新区规划面积13.4km2，位于城市发展的南北向主轴线上，距离滁州高铁站3.5km，马滁扬高速下道口6km，区位十分优越。

经过6年城市建设，其内部路网和核心区已基本形成。但也出现了一些城市问题，包括功能、空间、特色、产业4个方面。

2.1 用地结构方面

①居住用地比例过高。已建及已出设计条件的居住用地占已出让用地的65%。

②商业用地中商业综合体比例过高。现有城市综合体用地面积占商业类用地总面积的60%,而根据相关研究，合理的商业用地比例为商业综合体占商业类30%～40%[2]。

③便民商业、社区医疗、文化娱乐、社区体育活动场地配置不足，无法有效带动住区活力。

2.2 空间方面

①在市场因素主导下，原本贯穿南北向的开敞空间轴线转变为商业综合体，大体量、高强度的商业综合体造成城市中轴空间的拥堵感。

②东西向观山廊道预留不足

规划区距离滁州市风景名胜琅琊山不到2km，但由于前期缺少对观山廊道两侧建筑高度的控制，导致部分观山廊道被遮挡。

③各居住区住宅布局雷同、疏密一致，空间感拥堵。

现状居住区中容积率≥2.5的住宅占总数的62.5%。这些建设密度相近，高度相似的居住区导致整个城市空间缺乏高低错落、疏密有致的美感。

④现状支路网密度低，通行不畅

现状建设地块大小均在400m×500m左右，尺度过大。密度低的支路网导致市民通行不畅。

2.3 环境特色方面

①资源众多、利用不足

依据总规，城南片区内有八处城市公园。但是现状建成仅两处。且各公园之间缺少串联空间，难以形成一个完整的慢行系统。

②千篇一律、特色不足

现有的公共建筑千篇一律，且公共空间尺度过大，功能单一。如滁州市市民广场的跨度约500m，单一功能的空旷广场导致公共空间感较为冷漠。

2.4 产业支撑方面

从现状调查来看，现状已售小区的入住率仅有40%左右，居民主体为公务员、市直机关职员和原有住民，外部居民在本区购房意向不强。究其原因，主要是新区范围内可提供的就业职能较为单一，就业岗位数量较少。在新常态下，仅靠房地产、政府机关和大商业来吸引人群、带动城市活力已不适用。

3 发展诉求

城南新区作为滁州市的城市名片，肩负着政治中心、文化高地、商务地标、生态保障、宜居典范的五大重任，其现状的建设问题在城市政务新区具有较强的代表性。针对其遇到的三大类问题，在创新、绿色、共享的理念指导下，遵循城市设计新趋势[3]，围绕“滁州需要什么样的城南新区、怎样实现城南新区的发展目标、如何构建城南新区发展蓝图”三个问题，从“城市视角、人居视角、产业视角”三个视角予以回答。

4 应对策略

4.1 城市视角：妥善处理空间与用地的关系

城市视角上，规划通过框定总量、完善功能、修复廊道几个方面来妥善处理空间与用地的关系。

框定总量、整体控制：通过总体规划划定的人口容量来计算城南新区可以承担的建设总量。针对滁州城南新区已建成区域容积率过高，开发强度过大的问题，在未建设的滨水公园、城市特色空间周边降低建筑容量，打造低密度城市空间，最终将整体城市空间分为三个层次，城市干道两侧、核心区打造高强度地标空间；城市公园、特色商业街周边打造成低密度、低强度宜人空间；城市内部一般用地中等强度开发，最终形成一个开发平衡、有主有次的城市新区。

城市开发强度分层、分区控制体系一览表 表1

完善功能、两增两减：鉴于已建区域中高比例的居住用地带来的住房空置现象，规划建议在新建区域中减少居住用地比例。增加文娱、公服等城市功能，吸引人群。此外，过于密集的城市综合体无法实现商业设施的有效利用，规划通过减少城市级商业设施，增加单元级、组团级商业设施，如超市、特色商业街、净菜超市等方式实现商业设施的便民化。

修复廊道、观山看水：城市设计提出“双轴展形象，两带观琅琊，六园筑特色，一环游城南”整体空间意向。

双轴展形象：提升城南新区内有突出地位的两条城市主干道形象，即龙蟠大道政务轴和中都大道商务轴。如提升道路中央绿带绿量、合理利用退线空间、丰富绿化层次及色彩等。

两带观琅琊：现状的4条观山廊道中，已经有3条廊道被现状建筑遮挡，只余下龙蟠河自然景观带和敬梓路廊道两侧尚有建筑未建设，可以进行控制。根据相关研究，以道路中心线左右20。角为景观视线控制廊道[4]，能够较好展示琅琊山的山形轮廓。规划建议对龙兴路北侧新建建筑高度进行圈层式控制，起点为道路中心线南北50m（道路单侧红线为25m，绿线为15m，建筑后退线为10m）。

八园筑特色：对于现状未开发的城市公园，结合公园周边城市人群特色，布置八大特色公园，展现有识别感的城市组团空间。

一环游城南：对总规水系略作调整，将中心水库泄洪渠结合地形与现状水网布置，打造环城绿道，将规划区内的各个公园串联起来，形成特色游城慢行系统。

4.2 人居视角：妥善处理发展和宜居的关系

中央城市工作会议指出“规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与。”[1]为此，在编制规划的过程中，规划设计团队通过问卷调查，发现一些便民城市设施及“菜市场”对城市宜居品质提高有着至关重要的作用。鉴于此，在城市功能修补中通过“五小工程”和便民菜市的设置，增补缺失的城市设施，提升居民宜居度。

五小工程：规划结合游园系统利用边角地，设置若干小绿地、小停车、小广场、小商业、微公园，完善补充绿道体系。为城市提供休闲座椅、景观植被、自行车停放以及艺术小品展示等功能。

便民菜市：规划采用传统农贸市场、农加超、露天摊这三种类型布局便民菜市场。保留传统菜市场、结合邻里中心布置农家超、在有条件的地区增设露天摊位，确保每个城市组团有2～3处便民菜市场。

4.3 产业视角：妥善处理区域与区内的关系

区域统筹：激活一个城市片区的产业，不仅要考虑区内的发展需求，要需要统筹考虑区域的产业需求。为此，本文在产业选择上，首先对城南新区周边几个城市组团的现状情况进行分析。规划区周边的北部、东部基本被工业包围；西部职教组团功能单一；南部高铁片区尚未建成。因此，休闲娱乐空间、集散交流空间是较有潜力的产业发展方向。

此外，引导近期增加城南新区与周边城市组团的公共交通联系，来提升规划区通达性，增强城区吸引力。

区内引导：为增加城南片区的城市活力，在居住区较为密集的东侧设置一处以美食为特色的街区，在环境较为优美的西侧设置以休闲旅游为特色的街区，形成不间断的商业氛围。

5 结语

为了保证城南新区政治中心、文化高地、商务地标、生态保障、宜居典范的五大重任，规划在注重现状调查的基础上，提出多个发展策略，详细介绍了如何从城市、人居和产业的视角落实中央城市工作会议精神，加强城市设计的主动引导，通过强调总量控制，通过降低滨水公园等城市特色空间周边的建筑容量的方式，形成一个开发平衡、有主有次的城市新区。强调经营城市的理念，提倡环境、设施、交通导向的开发模式，重新梳理城市空间[5]，并从“区域+”的角度，跳出基地范围，采用区域视角构建交通、生态、功能等方面的一体化联系，重构与优化整体区域空间格局，实现“合”而不同。