“都市圈”时代到来： 城市价值大洗牌 要素流动有序

文／王延春

近日，国家发改委公布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（下称《意见》），被看作是“一份重塑中国城市格局的宣言”。在业界看来，这份文件不仅事关中国未来城镇化方向，还将决定系列城市的价值发现；不仅事关都市圈之内城市空间分工与协作体系的构建，还将影响一批中国人购房置业、落户搬迁，乃至新旧城的兴衰变迁。

《意见》提出，到2022年，都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，成本分担和利益共享机制更加完善，梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。

专家认为，这标志着“中国城镇化进入到了都市圈时代”。

《意见》针对现代化都市圈的发展还提出了系列具体方案，比如：在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认；探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸等。

目前，在中国，京津冀、长三角、珠三角、长江中游以及成渝城市群内已经基本形成了一些都市圈，比如：成渝都市圈、武汉都市圈、环长株潭都市圈、山东半岛都市圈，西咸都市圈、粤港澳都市圈等。这些城市将成为未来中国最具发展潜力的区域。同时，在都市圈的基础上，城市群的发展也将进入加速期。

所谓都市圈，是指城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

近日，在中国发展高层论坛热点前瞻沙龙上，恒大研究院院长任泽平表示，人口流动的驱动因素是“人往高处走，人随产业走”。研究世界不同类型国家发现，除了德国等少数国家，绝大多数国家的人口都持续向城市群、都市圈集聚。从联合国公布的1950年以来全球数据看，越是能级高的都市圈人口增长越快。都市圈模式尊重市场规律、优化资源配置、促进经济增长、更好地实现了人的自由流动与发展。

莎士比亚说，“城市即人”，都市圈将促使人的自由流动。

《意见》提出，要放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。推动人力资源信息共享、公共就业服务平台共建。

2018 年中国城镇化率达到59.58%，到2035年有望升至72%左右，在此过程中，都市圈将是吸纳新增城镇人口的主要平台。中国虽然城镇化率接近60%，但户籍人口城镇化只约有40%，这有20%的空间可以发掘。

可以预见，杭州、南京、武汉、成都、郑州等二线城市，将更强地吸纳人口的聚集，起到区域龙头带动作用，并带动三四线城市的发展活力。

人的流动也预示着房地产市场格局的变化。《意见》指出，推动公共租赁住房保障范围常住人口全覆盖，提高住房公积金统筹层次，建立住房公积金异地信息交换和核查机制，推行住房公积金转移接续和异地贷款。同时，强调强化政策协同机制。构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制，加强城市间税收优惠政策协调。鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。健全都市圈商品房供应体系，强化城市间房地产市场调控政策协同。

据专家分析，强化城市间房地产市场调控政策协同有利于房价相对不高的城市吸引更多年轻劳动力，有利于房地产市场的调整与转型。上海交大的陆铭教授认为，通过土地、户籍等一系列制度变革促进生产要素在城乡和地区间自由流动，能够使区域经济“在集聚中走向平衡”，实现增长与和谐的共赢。

任泽平建议，今后国家应实施人地挂钩，推行新增常住人口与土地供应挂钩，人口流入的都市圈要加大建设用地供应，人口流出的区域要减少土地供应。

都市圈发展，交通先行。通过市域（郊）铁路，可以扩大城市规模，增加城市容量，减轻城市病。而市域（郊）铁路，就是通常说的城际轨道交通。《意见》提出，未来轨道交通将成为都市圈建设的重点，轨道交通网络将成为都市圈内部互联互通的主干。

《意见》强调，统筹考虑都市圈轨道交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈。在有条件地区编制都市圈轨道交通规划，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸。未来政策将鼓励以往城市内运行的城市轨道交通线路“跨市域运行”，与相邻的周边城市连接。

据悉，今年9月京张高铁将进行联调联试，京张高铁始发站之一清河站将接入北京地铁13号线，旅客不出站就可实现国铁和地铁的便捷换乘。南京市政府近日也印发《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》，根据计划，南京都市圈将打造“轨道上的都市圈”、“一日生活圈”、“一小时通勤圈”。到2020年，南京都市圈城市之间交通、医疗、教育、创新等融合都将更加紧密。

2017年6 月国家发改委曾公布了一份五部门联合签发的文件——《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》。《意见》要求，市域（郊）铁路原则上应采用公交化运营模式。城市政府要将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统，也就是说，市域铁路体现通勤的功能，将中心城市和周边区域紧密相连。文件还提出了很多具体要求：线路要串联5万人及以上的城镇组团和旅游景点并设站，车站按照功能适应、设施简易、安全便捷的原则尽量设置于城镇中心，增强交通引导和提高客流聚集。

这意味着，未来三年，十多个都市圈建设一小时通勤圈，将带来巨大的基建投资规模。这一波建设投资将为轨道交通、铁路等行业企业带来商机。

比如，近日《粤港澳大湾区发展规划纲要》公布，提出加快基础设施互联互通。加强基础设施建设，畅通对外联系通道，提升内部联通水平，推动形成布局合理、功能完善、衔接顺畅、运作高效的基础设施网络。粤港澳大湾区建设“绿色交通”，将为一些企业带来投资红利。

一个城市最重要的价值是“包容性”。城市圈的布局不仅对人们的居住、交通和工作带来较大影响，也意味着未来圈内经济与社会空间的重构，深刻影响着每个人的生活。

都市圈是由一个中心龙头城市引领周边地区发展，这要求中心大城市的辐射超越行政边界，突破行政区划壁垒，在不改变行政区划的前提下，把周边各个地区打通，纳入到中心城市一起发展，除了交通、公共服务与基础设施统筹融合外，更重要的是区域间的协同、包容与共赢。

《意见》提出，要以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向，推动中心城市产业高端化发展，夯实中小城市制造业基础，促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展。产业之间存在很强的互补性。这为十几个都市圈的产业如何分工、产业链如何对接互补、三产如何布局提出了很高的要求。

贝壳研究院院长杨现领表示，一个城市要扩大网络效应取决于什么？科斯说，最大的市场是思想和知识的市场。城市人口之间产生化学反应，创业创新能够形成产业浪潮。创意的生产，思想的自由是一个城市活力的关键。

然而，城市作为人类的创造物，往往走向人们建设城市初衷的反面，简.雅各布斯 （Jacobs J.）在《美国大城市的死与生》中就对此问题进行了反思。“房价陡升、雾霾遮天、交通拥堵；空巢老人、留守儿童、农民工的窘境……中国的城市化进程刚刚过半，但大城市的病状和乡村的隐痛已经成为人们关注的焦点。”上海交大的陆铭教授的《大国大城》也对中国的大城市问题进行了反思。城市空间不均衡布局，蔓延的“城市病”，城市的公平与正义等问题凸显。“城市病”并不能简单归咎于日益增多的汽车、从事苦力的流民。

中国社会科学院城市与房地产研究室主任倪鹏飞认为，中国城市虽然很多，城镇也不少，但城市之间的联系相对薄弱。根本原因在财政分权体制下的政府和市场的关系中，行政上的壁垒以及城市管理层级造成了行政上的分割，目前中国城市空间分工与协作体系尚未形成。

城市圈的规划不仅有利于中国的空间结构均衡，实质上也是对大城市内部结构的合理布局和城市治理提出更高要求。因此不能仅从行政管理与资本的逻辑出发，更需要考虑国民群居的需求、人文环境、人与自然的和谐等因素。如何让城市更灵动、更具创新精神、更加自由包容；如何提升城市能级；如何改变中心城市的绅士化倾向，提升城市空间的正义，乃至解决城市价值观的迷失问题，是下一步现代都市圈面临的关键问题。（文章来源：《财经》杂志）