发挥上海龙头带动作用合力打造长三角一体化新格局

宋建军

长三角是我国区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区，也是全国综合经济实力最强的地区。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上提出“支持长三角一體化发展上升为国家战略”，这既是新时代推进改革开放的重大举措，也意味着对长三角区域一体化发展提出了新要求。上海作为长三角世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心，应充分发挥龙头带动作用，以更开放的姿态、更包容的心态、更创新的举措，将加快自身发展和主动服务长三角一体化发展有机结合，按照国家战略部署和长三角一体化的时代要求，主动对接苏浙皖，联手打造一体化新格局。

一、推进上海非核心功能疏解与长三角一体化有机结合，拓展发展新空间

世界级城市群的发展历程表明，核心城市与周边城市互动发展的路径基本遵循资源先由周边城市向核心城市集聚，再由核心城市向周边城市溢出，最后实现产业向更高层次迈进。随着上海城市化水平的提高，土地资源开发潜力非常有限，建设用地难以满足城市核心功能升级的需求。同纽约、伦敦等全球城市一样，上海的“大城市病”问题也日益凸显，中心城区人口压力大，积淀了不少需要转移的中低端产业，非核心功能疏解的任务十分紧迫。

上海应围绕提升“五个中心”的核心功能，以及城市经济形态向高端化、集约化和服务化方向发展的需求，引导一般性制造业、区域性专业市场、部分教育、医疗、培训和中介服务机构，有序向南通、宁波、嘉兴、舟山、合肥等周边城市转移。采用模块式疏解和分散式自主疏解相结合，在临沪周边构建具有较强空间连绵和功能联系的大都市次区域城镇群，与中心城区构成多中心网络化的大都市空间格局。按照整体转移、分支机构转移、后台或后援中心转移、园区合作、联合建设新城等多种方式，逐步向长三角转移部分经济功能和服务功能，拓展合作发展空间，在更大范围内实现资源优化配置。加大非核心功能疏解后空间统筹，将腾出的土地用于发展中高端产业和高附加值产品，以航运服务、国际贸易、金融服务、科技创新服务和高端制造业为主攻方向，重点打造总部经济，形成以战略性新兴产业为引领，先进制造业为支撑，现代服务业为主体的现代化经济体系，切实增强航运、贸易、金融和科创服务的国际竞争力，持续提升服务能级。

与此同时，加快推进上海与周边城市基础设施和基本公共服务的对接与互补，为有序疏解非核心功能提供重要保障。加快上海的公交、地铁和城铁等公共交通设施向长三角城市延伸和联通，提高路网的通达性和便捷程度，实现城市群交通信息互通共享。加快促进人才、物流、资金流、信息流畅通，推进南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波等都市圈同城化发展。加强政府引导，更多引入市场化手段，完善产业转移税收利益分享机制。

二、分享上海自由贸易试验区试点发展“红利”和全球资源配置能力，培育合作新动能

自贸试验区作为新时期我国改革开放的高地，通过先行先试、积极探索，为我国政府管理理念和职能的转变、外商投资管理体制的改革、对外开放水平的提升作出了重要贡献。

发挥上海自贸试验区制度创新的先行先试作用，放大改革创新的示范效应和带动作用。把上海自贸试验区推动金融等现代服务业开放发展、投资管理制度创新、贸易监管制度创新等先行先试的经验率先在长三角地区溢出，推动长三角地区的体制机制创新、开放经济转型发展，带动长三角地区成为我国开放型经济高质量发展新高地。加强上海自由贸易试验区与浙江自由贸易试验区建设互动，深化与洋山保税港区、苏州工业园综合保税区、昆山深化两岸产业合作试验区、南通综合保税区等各类开放型经济区的合作，建立更加便利的物流、人流、资金流合作机制与平台，全面提升长三角大通关服务质量。

依托上海国际航运中心的全球资源配置能力，协同推进南京区域性航运物流中心、浙江舟山江海联运服务中心、江苏通州湾江海联运开发示范区建设，支持皖江城市带承接产业转移示范区航运物流业发展，积极推动港口岸线、集装箱航线等资源优化整合，共同打造分工合理、协同发展的长三角现代港口物流体系，全面提升“航运服务”功能，提高在航运定价、航运服务、航运保险等方面的话语权和影响力。利用上海国际金融中心的全球资源配置能力，更好地利用国际国内两种资源、两个市场，打造国际金融资产管理中心，协同推进南京区域金融中心、杭州钱塘江金融港湾、合肥金融后台基地等金融集聚区建设。

三、丰富合作内涵，厚植合作发展新优势

顺应行政区经济向经济区经济转变的大趋势，打破行政壁垒，促进各种要素自由流动，加快推进人力资源、金融、产权交易等要素市场一体化发展。

一是提升合作质量。结合上海“五个中心”建设，突破行政壁垒和体制机制障碍，积极构建有利于推动资本、技术、产权等生产要素自由流动和优化配置的制度安排，形成金融市场、技术市场、人才市场、旅游市场、生态环保、公共服务一体化的制度环境和市场环境。协同商务部等相关部门共同建立三大市场联合推进机制，完善商品市场、要素市场和知识产权服务市场的功能，力争形成在价格制定、品牌建设、服务标准等方面具有话语权的“大市场”。本着“先易后难、与时俱进”的原则，在交通、能源、产业、信息、科技、生态环保、应急管理等专题合作的基础上，打破各种形式的不合理限制及隐形壁垒，聚焦解决合作中各方关注的问题，提升合作质量。发挥上海的人才、金融、信息、文化等资源优势，破除人才流动、金融合作、信息共享、文化共荣、产权交易等领域一体化的障碍，形成有利于一体化的制度环境。

二是共同打造具有全球影响力的科技创新中心。长三角地区科技创新要素集聚度高，科技研发能力强，是我国创新能力最高的区域之一。契合跨区域协同创新发展的大趋势，通过政府引导和发挥市场对创新资源配置的决定性作用，充分调动高校、科研院所、企业研发机构等科技创新载体的积极性，推进区域科技创新资源整合，营造国际化的创新服务环境和支撑体系，促进各级各类科技创新联盟和合作平台功能的提升，推动科技创新政策体系国际化。以共建G60科创走廊为载体，对标美国硅谷、日本筑波科学城，加强基础性、战略性领域合作研发，率先在信息通讯、智能制造等领域实现重大突破。发挥上海配置全球科技资源的优势，带动长三角积极融入全球科技创新网络，集聚更多的国际创新资源，共同培育具有全球影响力的策源型、创新型跨国公司，共同发展科技金融，做大做强风险资本市场，使长三角成为我国研发创新领域扩大开放、参与全球竞合的重要载体，联合打造“具有全球影响力的长三角科技创新中心”。

三是共同打造具有国际竞争力的功能平台。立足各个城市的区位、资源、产业等优势，结合上海非核心功能疏解，共同谋划和打造具有国际影响力的特色产业园区、物流园区、高端制造基地、体制机制创新试验区等各类具有国际竞争力的功能平台。优化园区共建模式，做大做强皖江城市带产业转移示范区、张江平湖科技园、浙江临沪产业合作园区、苏皖合作示范区、皖浙泗海工业园等产业合作平台，使其成为长三角产业协作的有效载体，更好发挥对长三角经济发展的有力支撑作用。

四是共同打造国际知名品牌。充分发挥“上海服务”“上海制造”“上海购物”“上海文化”等“四大品牌”在长三角一体化发展中的引领和辐射作用，以供给侧结构性改革为主线，推动长三角地区制造业转型升级、服务经济品质提升，更好地满足长三角地区人民对美好生活的需要。发挥上海“四大品牌”建设与长三角世界级城市群的叠加效应，有效提升和放大长三角一体化发展的内在品质，统一推行高标准的认证认可和检验检测，合作开展诚信体系建设和失信惩戒，共同打造一批具有国际影响力的长三角制造、长三角服务的知名品牌。协同推进“长三角地区国家信用体系建设区域合作示范区”建设，共同打响“信用长三角”品牌。充分发挥上海口岸优势，加强与长三角、海外市场的交流合作，实现国际贸易与国内贸易共促发展。

四、创新合作机制，打造长三角合作升级版

机制是区域一体化发展保障。长三角一体化经过20多年的发展，基本完成了要素一体化发展阶段，已形成由决策层、协调层和执行层构成的“三级运作”合作协调机制，朝着制度一体化发展迈进。

一是完善“三级运作”合作协调机制。充分发挥以“长三角地区主要领导座谈会”的决策功能、“长三角地区合作与发展联席会议”的协调功能、“区域合作办公室”“重点合作专题组”“城市经济合作组”等执行功能为主体“三级运作”体系的保障作用，破除影响一体化进程的制度性障碍。围绕携手提升世界级城市群的影响力，以合作共赢为宗旨、发挥政府在规划计划制定、政策项目对接与推进等方面的主导作用，重视发挥市场主体、社会组织、媒体等多元主体的力量，使企业真正成为推进长三角一体化的主体。建立长三角一体化评估机制，为推进长三角一体化注入新的动力。

二是创新合作方式。联动实施长江三角洲城市群发展规划和长三角区域一体化发展规划，以项目合作为龙头，联合争取国家政策支持，协同落实区域重大项目。联合争取国际大科学计划和工程、联合举办国际性重大体育赛事、国际大型论坛等活动，加强筹办工作的协调，共同做好重大活动的安全保障和服务。加强公共服务统筹协调和合作，建立公共服务利益共享机制，推进社保关系转移接续，异地就医省级结算平台互联互通，城市群内客运交通公交化运营，流动人口管理信息共享，社会治安综合治理联动机制，义务教育一体化、人才共享一体化等。

三是健全科技合作长效机制。以更开放的姿态拥抱创新，优化和提升创新网络，清理修改不合时宜的规范性文件，打破行政区划对科技创新要素自由流動的各种限制，最大程度消除人才、技术、信息等要素在长三角内自由流动的障碍，构建创新资源自由流动、创新要素高效配置、创新主体多元的开放型区域创新体系。以建设具有全球影响力的长三角科技创新中心为目标，加强张江、苏南、杭州、合芜蚌等国家自主创新示范区的合作互动，共同营造有利于创新发展的良好生态，支持互建共建各类新型研发机构和创新“飞地”，形成互补共赢的合作机制。实施《长三角区域协同创新网络建设三年行动计划（2018—2020年）》，夯实政府间科技创新合作平台，形成统一标准、顺畅对接、便利移转、互认共享的长三角一体化科技创新公共服务平台。

四是共同优化营商环境。以法治政府建设和“放管服”改革为契机，创新政府管理方式，强化服务意识，消除不当行政干预，推进一体化管理智能化、精准化、人性化。加强长三角区域各项优惠政策的规范管理，清理差异化的城市优惠政策、产业准入政策，废除影响公平竞争的不合理规定，减少政策洼地。以谋求多元规制协调，统一市场准入清单，建立合作共赢、同国际贸易投资规则相适应的体制机制为重点，全面推进审批制度、投融资、人才引进等领域改革，积极推动长三角地区市场规则共建、创新模式共推、市场监管共治、流通设施互联、市场信息互通、信用体系互动，搭建统一大数据平台，共同营造法治化、国际化、便利化的营商环境，共建包容、普惠、共赢的开放型经济。

（作者单位：中国宏观经济研究院国地所）