贵州省学前教育地方立法探析

陈开来

【摘 要】伴随经济的快速发展，贵州省学前教育的发展无论是规模还是质量都上了一个新台阶。尽管政府为促进学前教育的发展制定了一些政策和规定，但学前教育的发展仍然存在一些问题，亟需制定一部统一的地方性法规来规范学前教育健康发展。本文简单地阐述了贵州省学前教育发展概况，分析了贵州省有关学前教育的政策、法规和学前教育地方立法的基础，同时就贵州省制定学前教育地方性法规应该注意的问题提出了一些建设性意见。

【关键词】学前教育;地方立法;探析

中图分类号： D922.16;G619.2 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2019）04-0136-004

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.04.055

Analysis on the Local Legislation of Preschool Education in Guizhou Province

CHEN Kai-lai

（Qiannan Normal College for Nationalities，Duyun 558000，China）

【Abstract】With the rapid development of the economy，the development of pre-school education in Guizhou Province has taken a new step in both scale and quality.Although the government has formulated some policies and regulations to promote the development of preschool education，there are still some problems in the development of preschool education.It is urgent to formulate a unified local regulation to regulate the healthy development of preschool education. This paper briefly expounds the development of preschool education in Guizhou Province，analyzes the policies and regulations of preschool education in Guizhou Province and the local legislation of preschool education.At the same time， it puts forward some constructiveness on the problems that Guizhou Province should pay attention to in formulating local regulations for preschool education.

【Key words】Preschool education;Local legislation;Analysis

1 貴州省学前教育发展概况

贵州省地处我国西南地区，经济发展相对滞后。但近几年经济增速在全国名列前茅，后发赶超优势比较明显。在经济不断增长的情况下，贵州省的教育也得到了快速发展，特别是学前教育更是发展迅速。自2011年以来，全省共投入100多亿元建设幼儿园，每年新建、改扩建1000所公办幼儿园。截止2018年，全省在园幼儿达到150多万。7年来，每年新增在园幼儿10万人，新增公办幼儿专任教师5000名。？譹？訛公办幼儿园占比从2010年的28%增加到2017年的52%，学前三年毛入园率达到85%，超过全国平均水平的普及指标，基本上解决入园难的问题。？譺？訛同时为了培养高素质的幼儿教师队伍，贵州现有13所普通本科高校开办了学前教育专业，5所师范学校升格为幼儿师范高等专科学校。总的来说，近几年来贵州省的学前教育无论是从幼儿入园人数、入园率、资金投入，还是幼儿师资力量的培养都取得了巨大成绩和进步，学前教育的发展迈上了一个新台阶。

2 贵州省现有学前教育政策、法规梳理与评析

目前贵州省出台的有关学前教育的政策和规范性文件主要有：2011年，贵州省人民政府出台的《贵州省人民政府关于加快发展学前教育的实施意见》。该意见是根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中学前教育规划目标结合贵州省学前教育发展实际情况制定出台的。该意见明确了2011年至2020年贵州省学前教育发展目标任务和保障措施。为了很好地落实《贵州省人民政府关于加快发展学前教育的实施意见》，贵州省财政厅、教育厅分别于2011年、2015年、2017年出台了《贵州省第一期学前教育行动计划实施意见》、《贵州省第二期学前教育行动计划实施意见》、《贵州省第三期学前教育行动计划实施意见》。在这三期行动计划的推动下，贵州省的学前教育取得了重大发展，基本解决了入园难的问题。为了规范幼儿园办园的条件标准，2012年贵州省教育厅出台了《贵州省幼儿园办园条件标准》，为规范各类幼儿园硬件设施方面提供了统一的标准，这有利于幼儿园在硬件设施方面改善办学条件。为了促进农村学前教育的发展，2016年贵州省人民政府办公厅出台了《关于实施农村学前教育儿童营养改善计划的意见》，该意见的实施不仅有利于改善儿童的健康状况，还能减轻农村家庭的经济负担，是一项惠民工程。为了规范和加强中央、省级财政支持学前教育发展资金的管理 ，2018年贵州省财政厅、教育厅出台了《贵州省学前发展专项资金管理办法》。该办法只涉及了中央、省级财政支持学前教育发展资金的管理，没有涉及省级以下各级人民政府关于支持学前教育发展资金的管理。以上政策和规范性文件仅仅是涉及到学前教育的某些方面的问题，全省没有一部统一的有关学前教育的地方性法规。鉴于贵州省近年来学前教育发展迅速，现有政策、规范性文件较少，且涉及的问题比较单一，不能很好地满足学前教育发展的需要，有必要制定一部统一的地方性法规来规范、引导和促进全省学前教育健康、可持续发展。

3 贵州省学前教育立法基础分析

纵观世界各国学前教育发展的历史，学前教育立法已成为大势所趋。欧美等主要发达国家已制定了相应的学前教育法律，而我国《学前教育法》还没有制定，从一定程度上来说，这种学前教育基本法的缺位不利于我国学前教育的发展。尽管国家层面没有制定《学前教育法》，但有部分省份和城市已先行制定了地方性法规《学前教育条例》。贵州省的学前教育经过这些年的发展有了巨大进步，同时这些年来贵州省社会、经济、文化等方面得到了飞速发展，这些都为学前教育立法奠定了基础。

首先，贵州省具备学前教育立法的经济基础。发展学前教育是需要有专项资金投入的，国家教育预算支出中没有专门的学前教育预算部分，而是含在中小学教育预算支出中，各省、市也是这样。而之前各级政府比较重视的是中小学建设、义务教育的发展。学前教育不属于义务教育，发展资金本来就少，被挤占、挪用的现象是存在的。改革开放40年，贵州经济实现跨越式发展，经济总量持续快速攀升。2017年贵州省地区生产总值达到1.35万亿元，经济总量全国排名上升到第25位，人均GDP达到37956元，全国排名上升到第29位，与全国平均水平逐步缩小。GDP增长率自2003年以来连续15年稳定在10%以上，在全国名列前茅。[1]尽管贵州的经济总量还很小，但是与过去相比已经取得了巨大进步。这些年来，伴随经济的高速增长贵州省投入学前教育的资金也在不断增长，自2011年来共投入资金100多亿用于学前教育发展，这在过去不敢想象。

其次，贵州省具备学前教育立法的社会基础。从1998年开始，北京师范大学的庞丽娟教授曾多次提交学前教育立法的建议。在她的影响下，全国许多学者相继对学前教育立法展开了相关研究。[2]北京师范大学博士研究生史瑾曾于2010年参加了全国政协教科文卫体委员会成立的“学前教育发展问题与对策”调研组赴贵州就学前教育发展的相关问题进行调研的活动。[3]贵州教育报刊社的殷全生曾于2011年在《贵州教育》上发表了《贵州学前教育事业发展进程中存的问题的分析研究和建议》的文章，对学前教育立法提出了建议。[4]另外近年来全国很多地方发生幼儿园老师虐待幼儿的案件。如，2017年影响较大的北京朝阳区红黄蓝新天地幼儿园虐童案和上海携程亲子园的虐童案，虽然案件当事人已经受到了法律的严惩，但虐童案在社会上造成了极其恶劣的影响，引发全社会对于幼儿保护的关注，对学前教育立法的关注。尽管贵州目前还没有发生严重的虐童事件，但未雨绸谋，防微杜渐，抓紧学前教育立法是顺应社会需求和实现教育公平的重要举措。

再次，贵州省具备学前教育立法的政策，法律基础。从政策层面来看，2010年国家出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》。纲要明确到2020年，基本普及学前教育。为了贯彻和落实纲要的目标任务，2011年贵州省人民政府出台了《贵州省人民政府关于加快发展学前教育的实施意见》，同时贵州省分别于2011年、2014年、2017年制定了三个《学前教育行动计划实施意见》来推动学前教育发展。从法律层面来看，通过对目前现行法律法规进行梳理，涉及到学前教育方面的法律还是比较多的。如，《宪法》第十九条就学前教育的性质，任务等作了相应的规定;《教育法》第十七条：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”《教師法》第十一条：“取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历。”除了法律以外，涉及学前教育的行政法规主要有《幼儿园管理条例》，部门规章主要有《托儿所、幼儿园卫生保健制度》、《幼儿园工作规程》等。除了上述这些法律、法规可以作为上位法的支撑外，目前全国有一些省、市都制定了地方性法规《学前教育条例》，如云南省、吉林省、江苏省、沈阳市、宁波市等。这些地方性法规也可为贵州省制定学前教育地方性法规提供参考和借鉴。

4 贵州省学前教育地方立法的思路与构想

由于目前我国没有制定统一的《学前教育法》，因此贵州省学前教育立法只能是地方性立法，即制定《贵州省学前教育条例》。笔者认为在制定该条例时应明确下列问题：

第一、应明确学前教育立法的宗旨，任务和原则。学前教育立法应以保障学龄前儿童受教育权为宗旨。以儿童利益最大化为原则，以建立科学、合理的学前教育分类管理制度，培养心理健康、人格健康、行为良好的学前儿童为任务。[5]

第二、应明确学前教育的性质、地位。学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是为终身学习和全面发展奠定基础的重要阶段。学前教育是一项重要的社会公益事业，办好学前教育不仅关系到儿童自身的健康成长，更是关系到每个家庭切身利益，关系到国家和民族的未来[6]。因此，立法时一定要明确学前教育的性质和地位。目前我国许多教育法律都明确规定教育事业为公益事业，既然学前教育是国民教育体系的重要组成部分，那么在立法时也应该定性为公益事业。发展学前教育，应该坚持公益性和普惠性相结合，遵循儿童的发展规律，实施科学的教育，促进学龄前儿童健康快乐成长。

第三、应明确地方政府在学前教育管理中的管理职责。尽管贵州省目前学前教育发展比较迅速，但是在对学前教育的管理上还存在一些问题，不能很好地适应当前教育发展的需要。很多县市都成没有成立专门的学前教育管理机构，将学前教育管理都纳入中小学教育管理。立法时首先要明确省、市、县各级政府的行政管理职责。其次，要强化各级教育行政主管部门的主要职责，在各级教育行政主管部门设立专门的学前教育管理机构，明确其职权与职责，把对学前教育的管理从中小学教育管理中分离出来。再次，要协调好教育行政主管部门与其他政府部门的关系，特别是财政部门，使整个学前教育管理关系得到理顺。

第四、应明确学前教育经费的来源及分配机制。尽管在过去的几年里，贵州省财政投入学前教育的经费达到了一百多亿。但总的来说，贵州省学前教育经费投入还是不足的，经费的分配和投向主要是公办幼儿园，对于乡村民办幼儿园来说，办学经费主要来自于自筹。这样就导致了城镇和农村学前教育发展的不均衡。在立法中明确学前教育经费的来源及分配机制是学前发展的重要保障。建议将学前教育经费纳入到省、市（州）、县各级政府的公共预算和支出之中，经费的比例可以参照义务教育经费的占比情况。在经费分配方面，可以向贫困农村地区给予一定的倾斜。

第五、应明确幼儿园办园标准，严格执行资格准入制度。2012年贵州省教育厅出台了《贵州幼儿园基本办园标准（试行）》，该标准对幼儿园的设置、幼儿园的硬件设施、办园经费、教师配备、幼儿园的安全管理等方面作出了相应的规定。但该标准没有涉及幼儿园设立的审批、登记注册及撤销程序。特别是对社会力量参与设立的民办幼儿园没有与公办幼儿园进行相应的区分管理。目前贵州省的民办幼儿园将近占到了整个幼儿园数量的一半，民办幼儿园设立审批、撤销程序明确，准入资格明确将有利于提高整个全省学前教育的质量水平。

第六、应明确幼儿园教师的权利与义务。幼儿教师队伍建设是学前教育质量的重要保证。只有明確和保证幼儿教师权利的实现，才能充分挖掘其潜力，调动其主动性，才能提高学前教育质量。目前贵州省幼儿教师普遍待遇偏低，职称晋升困难，培训机会不均衡。这些都严重影响了幼儿教师的积极性。立法时应重点从以下几个方面考虑幼儿教师的权利与义务。一是明确幼儿教师的身份和地位，建议给予幼儿教师与中小学教师同等的身份、地位，享有同等的工资、福利待遇。二是在幼儿教师职称评审上，建立独立的幼儿教师职称评定体系，将其从中小学教师职称评定体系中分离出来，并明确民办幼儿园教师在职称评定上享有与公办幼儿园教师同等权利。三是在幼儿教师培训体制上，建立单独的幼儿园教师培训制度，对培训内容、培训机构、培训经费的保障及培训期间的待遇作出明确的规定。四是明确学前教育教师资格认定制度，明确规定从业人员的资质、聘任、考核以及责任和义务要求，增强幼儿教师资格认定的科学性与规范性。[7]

第七、明确学前教育法律责任。明确法律责任有利于法律的落实与实施，为学前教育的发展保驾护航。建议从以下几个方面明确学前教育相关环节法律责任。一是明确学前教育经费的法律责任。前面笔者建议学前教育经费应落实到各级政府的财政预算和支出中，对于各级地方政府没有按要求和规定落实本行政区域内学前教育经费预算的，应该要追究地方政府及其主管领导的相关责任。对于违规使用学前教育预算资金的应追究相关责任人及相关主管领导的责任。二是明确学前教育设施的法律责任。贵州省已于2012年颁布实施了幼儿园基本办园条件标准，该标准对于幼儿园硬件设施设备的标准做了统一性规定。对于在办园时设施、设备等硬件不能达标的幼儿园应给予相关处罚，对幼儿园负责人应给予相应处罚。三是要明确学前教育机构违法的法律责任。对于学前教育机构在设立、招生、收费、管理过程中出现的违法违规情形应设立相应的处罚措施，对相关主管、负责人应给予相应处罚。四是要明确干扰、阻碍、破坏学前教育的法律责任。[8]

注释：

？譹？訛贵州省教育厅.我省7年补充公办幼儿园教师36000人[OB/EB].http//www.gzsjyt.cn/2018-05-21.

？譺？訛邹联克.坚定公益普惠方向 促进学前教育发展-邹联克厅长受邀参加第六届反贫困与儿童早期发展国际研讨会并作交流发言[OB/EB].http//www.gzsjyt.cn/2018-11-07.

【参考文献】

[1]万坚.贵州改革开放40年取得的成就和面临的发展机遇[N].贵州日报，2018-12-11.

[2]于杰.学前教育立法可行性研究[J].法制与社会，2014（2）上.

[3]史瑾.贵州省学前教育发展的现状分析与对策研究[J].早期教育：教研科研版，2012（5）.

[4]殷全生.贵州学前教育事业发展进程中存在问题的分析研究和建议[J].贵州教育，2011（2）.

[5]陶琳.学前教育立法宗旨及其实现研究[J].湖南示范大学教育科学学报，2019（1）.

[6][7]宋立会.我国学前教育的法律规制[J].河北法学，2016（12）.

[8]庞丽娟，韦彦.学前教育立法—一个重大而现实的课题[J].学前教育研究，2001（1）.