进一步加强和规范党员领导干部双重组织生活

2019-04-20何克祥

理论探索 2019年2期

关键词：全面从严治党

何克祥

〔关键词〕党员领导干部，双重组织生活，全面从严治党

〔中图分类号〕D262.3 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）02-0046-05

党员领导干部过双重组织生活是中国共产党在长期党内政治生活中形成的一项重要制度，是我们党的一项优良传统，也是加强党的建设的一个重要抓手。进一步加强和规范党员领导干部双重组织生活，对于新时代推进党的建设新的伟大工程具有十分重要的意义。

一、进一步加强和规范党员领导干部双重组织生活的重要意义

（一）进一步加强和规范党员领导干部双重组织生活是严肃党内政治生活的需要

党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。严肃党内政治生活是全面从严治党的重要基础。党内组织生活是党内政治生活的重要内容和载体，也是开展党内政治生活的经常性手段和载体，是对党员进行经常性常态化教育管理监督的重要形式。只有党的（党内）组织生活严格了，各种形式的党内政治生活才有实质性内容、才有高的质量。因此，严格的党内组织生活是严肃党内政治生活的基础〔1 〕166，严肃党内政治生活首先要从党内组织生活严起。无论是在党内政治生活还是组织生活中，领导干部的一言一行、所作所为都对普通党员具有重要的引领和示范作用。正如习近平指出的：“加强和规范党内政治生活，加强党内监督，必须从领导干部特别是高级干部做起。这是由领导干部特别是高级干部执掌重要权力的特殊地位所决定的，也是由领导干部特别是高级干部发挥示范作用的特殊职责所要求的。” 〔2 〕51只有领导干部双重组织生活加强和规范起来了、严起来实起来了，才能引领和推动全党各级组织和全体党员加强和规范党内组织生活，从而为全党严肃党内政治生活奠定坚实基础。

（二）进一步加强和规范党员领导干部双重组织生活是新时代全面从严治党的需要

抓好党内政治生活可以为全面从严治党奠定重要基础，而党员领导干部则是全面从严治党的“关键少数”和重点人群。领导干部之所以要过双重组织生活，主要缘于领导干部在党内所具有的双重身份：既是一名普通党员，同时也是一名执掌公共权力的领导干部。作为普通党员，必须参加所在党的基层組织（党支部）的组织生活，接受来自基层普通党员和党外群众的监督;作为执掌公共权力的领导干部，必须参加所在领导班子的民主生活会，接受领导班子成员和广大人民群众的监督。全面从严治党从一定意义上说就是全面管好权力、用好权力，治党关键在于治权，这就要求领导干部始终做到秉公用权、依法用权、为民用权。进一步加强和规范双重组织生活可以对领导干部实行有效的双重监督，既有利于加强领导班子成员之间的相互监督，也有利于加强基层党支部和普通党员对领导干部的监督。由于共产党员在国家公务员队伍和领导干部队伍中居于绝对多数的地位，党内监督始终是对领导干部最有效最基本的监督，是“第一位”的监督〔2 〕213。因此，加强和规范党员领导干部双重组织生活，对于确保公共权力始终沿着正确轨道运行、始终为广大人民服务意义重大。

（三）进一步加强和规范党员领导干部双重组织生活是新时代加强党的政治建设的需要

党的十九大确立了以党的政治建设为统领，把党的政治建设摆在首位，全面加强党的各项建设的建党方略。党的政治建设是党的根本性建设，决定着党的建设方向和效果，对党的建设质量具有决定性意义。新时代如何加强党的政治建设？一个很重要的抓手就是严肃党内政治生活，而严肃党内政治生活的重点则是党员领导干部。进一步加强和规范党员领导干部双重组织生活，就是要不断增强领导干部所在基层组织（党支部）组织生活的政治性时代性原则性战斗性，同时不断增强各级党的领导班子民主生活的政治性时代性原则性战斗性，在党内生活中弘扬忠诚老实、公道正派、清正廉洁、忘我奉献的共产党人价值观和优秀政治文化，坚决反对和克服个人主义、自由主义、好人主义、宗派主义、实用主义等错误倾向，营造风清气正的良好政治生态。在党内政治生活中要坚决反对错误思想倾向，主要应集中于党内组织生活，尤其是领导干部的双重组织生活。因为组织生活是管党治党经常性常态化的手段和载体，领导干部则是“关键少数”。如果领导干部双重组织生活不加强不规范，其效果不佳质量不高的话，那么，党的政治建设就必定受到极大削弱。

二、当前党员领导干部双重组织生活存在的主要问题

改革开放以来，我们党不断加强党和国家政治生活的法治化规范化建设，党内政治生活规范化制度化建设得到大力推进。其中一个显著成就就是确立党员领导干部双重组织生活制度并不断提升双重组织生活规范化制度化水平，尤其是领导干部民主生活（会）的规范化制度化水平。从实践看，各地各部门各单位党员领导干部民主生活会制度和中心组集体学习制度都得到了较好的坚持和执行，同时领导干部大都能积极参加所在党支部（党小组）组织生活。总体来看，党员领导干部双重组织生活制度得到了较好的执行。

在肯定成绩的同时，我们也要看到当前党员领导干部双重组织生活仍然存在一些不容忽视的问题，主要体现在以下几个方面：

（一）“一重硬一重软”问题

党员领导干部必须过双重组织生活，一重是领导班子领导干部民主生活（会），一重是所在党支部组织生活（会）。这就是所谓的“双重”。“双重”应该是同等重要，要予以同等重视。但目前，领导干部民主生活这一重组织生活比较健全，有中央统一印发的法规和规范性文件，有明文规定，自上而下、层层落实督导检查，什么时候开、怎么开都较为规范。由于有统一的明文规定，又有督导检查问责，这一重组织生活制度执行得较好，成为“硬”约束。而党支部生活这一重组织生活却没有得到同等重视，长期以来既无中央统一的法规和规范性文件加以规范，也无相应的层层落实督导检查，什么时候开、怎么开，基本上是各单位各自为政。实践中，一些党员领导干部经常以工作忙为由不去参加。支部组织生活制度这一重对于领导干部而言执行得不大好，基本上成为“软”约束。2018年底，中共中央印发了《中国共产党支部工作条例（试行）》，党支部生活从此有了统一的党内法规。可以预见，随着该条例的贯彻实施，支部组织生活规范化制度化水平将得到很大提升。

（二）执行双重组织生活制度的纪律约束力不强

雙重组织生活除了存在上述“一重硬一重软”的问题外，还存在纪律约束力不强的问题。“软”的支部组织生活不用说，即使是较“硬”的那重组织生活（领导干部民主生活），对领导干部的纪律约束力也不够硬。2016年12月施行的《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》，虽然专门在第18条规定了将民主生活会制度执行情况纳入领导班子全面从严治党考核内容并作为领导班子考核评价的重要依据，同时规定对不按规定召开或走过场的民主生活会要严肃整改、责令重开并在一定范围通报批评，对情节严重的还要追究党组织主要负责人的责任，但由于对如何认定民主生活会是否“不按规定召开”“走过场”缺乏具体标准，因而缺乏操作性、约束力不强。而对无正当理由不参加民主生活会的领导干部，该《规定》只是规定“给予严肃批评教育” 〔3 〕。迄今为止，我们党尚无任何一部党内法规将无正当理由不参加民主生活会、不按规定执行民主生活会（更不用说支部生活）制度的情形纳入对党员领导干部进行纪律处分的范畴。

（三）有些党组织领导班子民主生活会质量不高

改革开放以来，领导干部民主生活会质量应该说普遍有了较大提升，但各地各单位表现不平衡。质量不高主要表现在以下几个方面：其一，一些党组织领导班子民主生活会不能很好地开展批评和自我批评。“批评和自我批评存在的普遍性问题是，自我批评难，相互批评更难” 〔4 〕。有的党组织甚至将批评和自我批评庸俗化，异化为表扬和自我表扬。虽然党的十八大以来这一问题得到了很大的改进，但并未完全消失。其二，一些党组织会后整改不到位。虽然党组织在民主生活会后都会拟定整改措施和整改方案并报上级党组织，但随后的整改可能只是从文字到文字，并无多少实际行动和效果，甚至是否严格落实整改方案、严格实施整改措施以及整改效果如何，本单位党员群众和党外群众都无从知晓。其三，一些党组织领导班子民主生活会上反映出来的问题没有得到认真解决。有的问题今年提出来了，明年“涛声依旧”，年复一年、年年如此，问题还是那些问题、工作始终没有起色。但缘于当前仍然普遍存在“干部能上不能下”的惯性，只要不是严重违纪和违法，这样的党组织和领导班子照样能保持高度稳定。

（四）规范化制度化问题仍然存在

虽然党中央颁布实施了统一的党内法规，对党员领导干部民主生活会作了统一规范，领导干部双重组织生活特别是民主生活会规范化制度化水平日益提升，但仍然存在规范化制度化问题，主要表现在以下几个方面：

第一，高校、国企党组织和乡镇街道党委等基层党组织和领导干部有自己的特殊情况，需要进一步加以规范。比如，党和国家机关党委（党组）成员都属于领导干部序列，属于领导班子成员，民主生活会当然都要参加。但国企和高校及其内设机构党委、党总支委员会以及乡镇街道党委等基层党委、党总支委员会中，因工作需要等原因，有的成员并不属于领导干部序列、不属于领导班子成员，这些党委委员或总支委员是否应该参加所在党组织领导干部民主生活会呢？目前各地各单位做法并不一致。再比如，与上述问题有关，领导干部民主生活会究竟哪些人是必须参加的，哪些人是应该参加的，各自应该怎么做，需要进一步明确规范。当前一些党组织召开民主生活会除了按照规定邀请上级党组织有关负责人或组织部门纪检部门人员参加外，还会邀请本单位本部门一定数量党内外群众代表参加，因此，对党组织召开民主生活会的参会人员及其各自权利义务还需要进一步推进规范化制度化建设。

第二，民主评议党员制度亟待进一步规范化制度化。自1988年12月中共中央批转中央组织部《关于建立民主评议党员制度的意见》以来，民主评议党员制度得以建立并实施了30多年。30多年来这项党内组织生活制度基本能够坚持，但具体到各地各单位实施情况差别很大，一些党组织只是例行公事走过场，甚至评议结果也不向党员公开，普遍存在质量和效果不佳、规范化制度化水平不高问题。30多年来党情国情世情都发生了很大变化，《意见》面临许多新情况新问题需要进一步修订完善。由于当时没有出台党员领导干部民主生活会规定，《意见》没有专门对领导干部提出相应要求。2016年党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》虽然将“坚持对党员进行民主评议”列为严格党的组织生活的一项重要制度，并就该制度主要内容作出原则性规定，但也未对领导干部作专门要求。很显然，在推动全面从严治党向纵深发展的新时代，建立健全民主评议党员制度必须对党员领导干部作出专门规定和更高要求。

三、进一步加强和规范党员领导干部双重组织生活的有效之策

根据新时代党的建设总要求和当前党员领导干部双重组织生活中存在的突出问题，我们认为领导干部双重组织生活主要应从以下几个方面进一步加强和规范：

（一）针对双重组织生活中“一重硬一重软”问题，应着手解决好双重组织生活的相互衔接和平衡

目前之所以存在“一重硬一重软”问题，其根源在于没有给予二者同等重视同等规范，致使双重组织生活运行不衔接不平衡。因此，当前应重点提升党的基层组织的组织生活（支部生活）规范化制度化水平，除了有统一的党内法规外，还要重点规范领导干部在民主生活会和支部生活中的各自义务和作用，也就是说，党内法规应该着眼于领导干部的“双重”组织生活，而不是像目前这样只着眼于其中的“一重”——民主生活会。在推动全面从严治党向纵深发展的新形势下，既要抓重点，又要抓全面;既要紧盯关键少数，又要大力夯实基础。在时机成熟的条件下，应以“党员领导干部双重组织生活若干规定”取代目前的“党员领导干部民主生活会若干规定”。尽量使一个法规将双重组织生活同等对待同步规范，使二者相互衔接和平衡，从而从根本上改变目前“一重硬一重软”的格局。

（二）推进双重组织生活的规范化制度化建设并突出纪律约束

根据领导干部双重组织生活的实践和反映出来的问题，进一步推动领导干部民主生活会对上述问题给予回应，并加以统一规范，至少应该确定相应的原则规定。从进一步加强和规范双重组织生活方面出发，非领导干部序列基层党委、党总支委员会委员应当参加所在党组织召开的领导干部民主生活会，并有权对领导干部展开批评，提出意见建议。作为基层党组织，在不涉及党内或国家保密问题的前提下，可以邀请一定数量的党内外群众代表参加领导干部民主生活会，并可以对领导干部展开批评或提出意见建议。非领导干部序列委员和党内外群众参加领导干部民主生活会有利于发扬民主，联系本单位实际开展有针对性的批评和自我批评，督促领导班子及其成员进一步牢固树立群众观点，坚持群众路线，不断纠正自身缺点和失误，促进各项工作。但必须指出的是，非领导干部序列委员和群众参加领导班子民主生活会务必遵守相关纪律，不能在会外随意散布会上信息或反映出来的问题，尤其是针对具体领导干部的具体意见具体问题。当然，会后民主生活会的相关情况及整改措施除了向上级党组织汇报外，还应向本单位所属党组织和党内外群众公布。此外，为适应推动全面从严治党向纵深发展的新形势，党内统一的法规或相关法规应对领导干部在民主评议党员、参加支部组织生活、党内谈心谈话、请示报告等方面作出专门规定，进一步提升其规范化制度化水平。

“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策” 〔2 〕111。習近平不仅反复强调纪律建设在全面从严治党中的极端重要性，而且早在2014年初就提出了将组织处理和纪律处分引入组织生活的重要观点。他指出：“对长期不参加党组织活动、不履行党员义务的，必须及时批评教育;情节严重的，要给予组织处理或纪律处分。” 〔2 〕104毫无疑问，推进党员领导干部双重组织生活规范化制度化离不开纪律建设。没有纪律保障的规章制度很难得到有效的彻底的贯彻执行，甚至沦为摆设。鉴于领导干部双重组织生活纪律约束力不强，必须有针对性地在有关规章制度中突出纪律约束。首先，必须将无正当理由不参加、不按规定召开领导班子民主生活会和无正当理由不参加支部组织生活的情形纳入党纪处分范畴，要在《中国共产党纪律处分条例》或其他有关党内法规中增加相关内容。其次，对“不按规定”“走过场”等不符合要求的民主生活会和支部组织生活进一步具体化，使之具有可操作性的认定标准和处理措施。再次，要将领导干部民主生活会与基层组织（支部）生活的纪律建设同步推进，使二者相互衔接和平衡。可以先从民主生活会和支部组织生活会这“两个生活会”做起，条件成熟后再推广至其他各类组织生活形式。

（三）大力推动党员领导干部讲党课经常化规范化制度化

党员领导干部讲党课是党支部组织生活“三会一课”中的“一课”，是组织生活的一项经常性活动。领导干部讲好党课对于进一步加强和规范领导干部双重组织生活具有很重要的意义。

第一，讲党课是健全支部生活制度的一项重要内容和举措。党课是支部组织生活的一项重要内容。由于领导干部既是领导班子成员，又是所在支部一员，领导干部为支部全体成员讲好党课既能贯彻党中央和上级党组织的大政方针及重大战略思想，履行一名领导干部应尽的义务，同时又面向所在支部党员群众，在通过讲党课不断提高自我修养的同时又接受来自本支部党员群众的监督，增进与基层普通党员的联系和沟通。这种“顶天立地”的活动，上承中央和上级精神，下接地气，紧密联系基层普通党员群众，是一种很有效的健全支部生活制度的组织活动形式。

第二，讲党课是领导干部过好双重组织生活一个很重要的衔接点。参加所在领导班子民主生活会和集体学习，对于党员领导干部而言是必须的，绝大部分情况下都能做得到。而参加所在支部组织生活，由于领导干部一般工作较为繁忙，如果领导干部并未兼任支部委员会有关职务的话，在很多情况下是不参加的。这也是导致双重组织生活难以相互衔接平衡的一个重要原因。但领导干部为支部讲党课则能很好地将二者衔接平衡起来。在组织生活上，既是领导干部以上级或本级党组织领导干部身份带头讲党课、贯彻中央和上级精神，同时也是以一名普通党员身份参加支部组织生活、与基层普通党员互相沟通并接受其监督。党课的性质决定了讲党课的人自己必须深入准确领会中央和上级精神，具有较高的政治觉悟和理论修养，同时要以身作则、身教重于言传，必须认认真真讲好，绝不能敷衍对付。可见，讲好党课既是对受教者进行党性教育的过程，同时也是施教者本人不断对照党章党规党纪和中央精神加强自我教育和党性修养的过程。而在讲党课过程中，领导干部与支部普通党员的问答互动，实际上也是接受普通党员监督的一种形式。因此，对党员领导干部而言，讲好党课，实际上是以领导干部和普通党员双重身份参加的组织生活，可以将“双重组织生活”很好地衔接平衡起来，既能贯彻民主生活会精神，又能起到与基层普通党员面对面交流思想、互帮互学、互相监督、共同提高的作用。

由上可见，领导干部讲好党课对于加强和规范双重组织生活具有重要而又十分独特的意义，新时代应大力推动领导干部讲党课经常化规范化制度化，不断提高讲党课的质量和效果。当前，领导干部讲党课虽然普遍开展起来了，但各地各单位的做法和要求不尽一致、效果参差不齐，因而有必要进一步提高其规范化制度化水平，使之经常化常态化。要用一定党内法规形式或在统一的“领导干部双重组织生活若干规定”中对以下事项进一步加以明确规范：讲党课授课者（领导干部）的范围，即哪些领导干部必须定期讲党课;授课对象，即给哪些党员讲课，从全面从严治党要求出发，授课对象除了领导干部所在党支部党员，还应包括本单位党委及所属下级各基层党组织党员;党课要坚持的原则和要达到的基本目标和要求等。