总统国情咨文：俄罗斯内外政策的“晴雨表”

庞大鹏

2019年2月20日，普京向俄罗斯联邦会议发表2018年度的总统国情咨文。这是当代俄罗斯政治史上的第25份总统咨文。这份咨文聚焦俄罗斯国内问题，在改善民生、发展经济和维护国家安全等方面阐发普京的最新举措。2019年乃至今后几年关乎俄罗斯国计民生的设想和举措都已确定。那么，该如何理解俄罗斯总统国情咨的重要性？又如何看待普京2018年度的总统咨文？

总统国情咨文的来龙去脉

根据1993年俄罗斯联邦宪法第四部分《俄罗斯联邦总统》第84条第6款规定，俄罗斯联邦总统需要“每年向联邦会议提交一份论述国内形势、国家内外政策主要方针的咨文”。由此在1994年2月24日，叶利钦发表当代俄罗斯政治史上的首份总统国情咨文。

1994年的总统国情咨文作为开篇之作，起到了率先垂范的作用，在俄罗斯当代政治史上具有重要意义。首先，这份总统国情咨文鲜明地提出了“巩固国家”的执政观念。“巩固国家”是俄罗斯政治精英阶层在否定“欧洲—大西洋主义”以后，首次以官方文件的形式明确宣示的执政观念。其次，正如叶利钦自己所指出的：1994年提交给联邦会议的第一份国情咨文，其中心思想是加强俄罗斯国家，这一思想在议会和俄罗斯社会得到了广泛的支持。由此开始，俄罗斯开始形成新的政治传统。总统、联邦委员会、国家杜马和政府之间的协作机制开始发挥作用。

我们可以以国情咨文的发表时间为视角简要回顾一下咨文的历史脉络。俄罗斯三任总统发表国情咨文的时间不尽相同，这主要是与俄罗斯的国内政治形势相关。1993年12月宪法通过后，叶利钦随后在1994年2月发表首份咨文，这样在叶利钦时代一般都是在当年2月前后发表国情咨文。1999年由于叶利钦提前辞职，原定于2000年6月的大选提前至2000年3月举行。3月大选后，普京在2000年5月发表总统咨文，普京执政前八年因此一般在当年5月前后发表咨文。2008年总统大选后俄罗斯进入“梅普组合”时期。5月梅德韦杰夫就职后，8月就爆发了俄格战争，因此国情咨文一直拖到当年11月份发表。梅德韦杰夫担任总统四年中，前三年都循例在11月份发表。

国情咨文发表的时间也是我们观察俄罗斯国内局势的一个窗口。2011年是第六届国家杜马选举年。由于在国家杜马选举前后，俄罗斯爆发了大规模的抗议活动挑战执政当局的政治权威，梅德韦杰夫的国情咨文特意延到12月22日发表，就是为了给执政集团根据国家杜马结果出台后国内局势的最新动态有针对性地采取改革举措留出时间。2012年普京重返克里姆林宫后，国情咨文就一般安排在12月举行了，前两年曾一度将12月12日的俄罗斯宪法日定为发表国情咨文的日子。2017年的国情咨文由于面临2018年总统大选，被普京总统延至2018年3月1日发表，实际上也是作为竞选纲领发表。2018年的国情咨文因此也顺延到了2019年2月发表。

總统国情咨文的基本特点

2019年3月7日，普京到俄罗斯内务部莫斯科市内务总局参观，同女骑警一起骑马。

叶利钦总统一共发表了6份国情咨文。从结构上看，都很像中规中矩的论文， 有主题有分章。叶利钦总统的每一篇咨文都有一个揭示当年咨文核心内容的题目，这也是叶利钦咨文的一个亮点。从1994年到1999年，叶利钦总统咨文的主标题分别为：《巩固俄罗斯国家》《关于国家权力机构的作用》《我们为俄罗斯负责》《政权秩序——国家秩序》《共同努力振兴俄罗斯》和《世纪之交的俄罗斯》，副标题一般为《俄罗斯联邦国内形势及其政策的基本方面》。从内容上看，叶利钦时代的咨文都是先总结上一年的成绩和问题，然后再指出当年的任务。叶利钦时代的国情咨文容量很大，内容很多，叶利钦一般只读咨文摘要，全文发给联邦会议两院代表自己看。

普京总统迄今一共发表了15份国情咨文，只有2000年任内第一次发表咨文时标明主题目为《俄罗斯国家：强国之路》。从2001年起，包括梅德韦杰夫总统发表的4份国情咨文在内，均无主标题。纵观三任总统的国情咨文，“秩序”是叶利钦时代国情咨文的关键词;“强国”是普京总统国情咨文的关键词;“改革”是梅德韦杰夫总统国情咨文的关键词。

总统国情咨文除了阐释内外政策外，在总统大选年一般还起到竞选纲领的作用。比如，1996年总统大选前，叶利钦发表的咨文《我们为俄罗斯负责》，被他的政治盟友和对手普遍认为是总统选举前的竞选演说。整整25年过去了。在当今俄罗斯的政治生态中，总统国情咨文和总统与民众连线、瓦尔代会议以及总统记者招待会一起，已经成为俄罗斯四大政治发声平台。普京总统每年在年初的民众连线、年中的瓦尔代会议和年末的记者招待会上指点江山，评论时政。细细品读在这四大平台上普京的演讲或者发言，一般可以总结出当年总统治国理政的重要变化。在这其中，总统国情咨文最为重要。如果说其他三者是自选动作，具有一定的公共政治空间的意味，那么总统咨文则是规定动作，虽然看似是俄罗斯宪政制度极小的组成部分，却是反映俄罗斯内外政策变化的“晴雨表”。

从社会民生到国家安全：2018年国情咨文解读

从参加2018年总统大选开始，普京在社会民生问题上的理念与举措保持了鲜明的一致。在2018年3月1日发表的国情咨文中，普京已经强调，政府工作的优先方向是确保民众的福祉和家庭的富足，这就需要确保足够的发展速度。为此将启动一批优先项目，其中包括加大对社会保障、基础设施、教育、生态环境、新技术和科学等领域的投入。这一理念被大选结束后普京的新五月命令所延续。与国情咨文内容一致，普京要求政府未来六年的主要任务是在科学技术发展和社会经济建设方面取得突破性进展。

2019年2月20日发表的国情咨文继续延续新五月命令的目标体系。开篇开宗明义地强调咨文聚焦俄罗斯内部的社会和经济发展，尤其强调应特别关注在新五月命令中所提出的包含在国家项目中的任务。战略发展和优先项目总统委员会已经在审议新五月命令中规定的12个方面的国家计划：人口、医疗、教育、住房、道路、劳动生产率、生态、数字经济、企业经营、出口、科学、文化。上述国家项目在此次咨文中被再次申明。

人口问题是普京强调的重中之重。在此次咨文中，普京把人口问题与贫困问题的解决紧紧挂钩。解决人口问题，直接相关的因素包括提高人口寿命和降低死亡率与消除贫困。贫困问题是俄罗斯最严重的社会问题之一，普京在2018年总统竞选前后反复提及消除贫困的问题。2016年，俄罗斯有2000多万人生活在最低生活标准之下。普京在2017年的国情咨文中也坦承了这一点，并制定了脱贫的时间表，提出未来六年内贫困率下降一半。贫困化和贫富差距拉大的现实滋生了社会不满情绪，俄罗斯的社会性抗议活动大都与此相关。在本次咨文中，普京再次表示，2000年俄有4000多万人生活在贫困线以下，这个数字一度降到1500万，但是这两年又增加至现在约1900万人。贫困问题背后实际上是社会不平等问题，这涉及医疗、教育、住房等问题。普京在咨文中把社会帮扶体系等作为统筹解决上述问题的手段。

国家安全是国情咨文永恒的主题。国情咨文虽然有时以强调政治思想和意识形态为主，有时以重视社会民生和经济发展为主，但是国家安全一直“在线”，永不“下线”。安全利益高于发展利益，这是俄罗斯国家性的历史结构因素。在此次咨文中事关国家安全的用词一如既往的掷地有声：“俄罗斯过去是，将来也会是独立自主的国家。这是一条公理。它要么是它现在的样子，要么不存在。这对我们所有人来说应该是理所当然的……”

这番表态与国情咨文发表前一周苏尔科夫的文章遥相呼应。按照苏尔科夫的话来说，俄罗斯不是“深暗国家”，它的一切都在明面上，而且这是理所当然的，因为俄罗斯拥有理解俄罗斯的“深层人民”。不同时代社会在变迁，但是俄罗斯的国家性没有变，人民性也没有变。《中导条约》问题也好，独一无二的先进武器也好，这些是战术问题，俄罗斯在乎的是“深层人民”与最高领袖之间的信任，在乎的是被俄罗斯国家和民族珍视的主权，因为“倘若俄罗斯丧失主权，就不能再成其为国家。一些国家可以，但俄罗斯不行”。

（作者为中国社科院俄罗斯研究中心主任、研究员）