海南自贸区周年记

焦建

2018年4月13日，国家主席习近平宣布党中央将支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由貿易港建设。以此为起点至今，海南自贸区（港）进入建设时间已满一周年。

按照当地媒体说法，海南全省上下在这一年中可谓鼓足了“一天当三天用”的干劲：各类相关学习多种多样，全省层面的招商活动已进行数次，由中央及地方政府出台的各类政策亦是频频公布。“我来海南岛工作十余年了，这几个月是我经历过的政策发布最集中的几个月。”海南某位旅游业相关人士在2018年底时对《财经》记者形容。

但单就经济发展而言：2018年时，海南经济增速为5.8%，既未完成其在年初时为自身设立的7%的年度增速目标，亦与全国平均水平有所差距。这一方面与其继续坚持根治自身的“房地产业依赖症”有关；另一方面，海南试图跨越转口贸易和加工制造发展基础直接建设自贸区（港），并以旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导，此种“变轨”过程缺乏先例，挑战不小。

2019年作为海南建设自由贸易试验区、探索建设中国特色自由贸易港的关键之年，其一系列政策落地实施的良性效果会否加速显现，其通过分步走和渐进式推进，将找到哪些突破性改革办法与政策，其缓解人才短缺及提高人民对于改革获得感等微观层面的调整能否见效，将是各方继续关注海南发展时的焦点。

“断腕”之后

在过去30多年海南的发展过程中，设立经济特区、建立国际旅游岛与建设海南自由贸易区（港），是迎来的三大主要政策机遇。尤其是被称为政策“顶格开放”的第三项，使得原本就作为中国最大经济特区、拥有多重区位优势的海南一下子就站在了全面深化改革开放的最前沿。

但作为唯一包括农村和农业建设的自贸试验区，多年来一直困扰海南的问题也依然存在。包括经济发展水平不高、优势产业不强、区域发展不平衡、“三农”问题突出等。

“海岛经济”本身的一系列特性，以及海南农业发展受热带气候影响带来的不稳定性及区位对工业项目的制约，使得海南在过去曾多次在如何调整三产比重与优先性等问题上面临取舍，而依赖房地产也成为海南经济发展中难以根治的顽疾。

海南对此进行的政策调整亦是层出不穷：2016年，海南大力实施“两个暂停”等政策，2017年亦坚持“房住不炒”“绝不做房地产加工厂”等定位，陆续出台调控措施。但该年度房地产开发投资额仍占全省固定资产投资额的一半左右。

“减少经济对房地产的依赖，对海南来讲，会很痛、会出血，不下大的决心确实不容易做到。”在2018年全国“两会”上，海南省省长沈晓明表示。也就是在这一年，在自贸区（港）建设的大背景下，被外界普遍形容为“最严厉”的多重调控政策频频落地：3月，海南省发布《关于做好稳定房地产市场工作的通知》，要求全省加强严格购房资格审查等；4月，海南省又发布《关于进一步贯彻落实稳定房地产市场要求的通知》。

层层锁定下，2018年海南房地产开发投资同比下降16.5%；全省房屋销售面积1432.25万平方米，比上年下降37.5%；房屋销售额2083.29亿元，下降23.2%。销售对象已从以岛外居民为主，转变成以岛内居民和引进的人才为主，房价基本保持稳定。

2018年时，房地产开发投资下降也导致一些与房地产捆绑的非房地产投资下降。这使得当年海南的固定资产投资为3536.3亿元，下降12.5%。整体而言，该年海南经济增长5.8%，未达年初时的预期数字，也没有达到6.6%的全国GDP平均增速，下行压力不小。

对于目前的调控方向，海南当地的多位相关人士均对《财经》记者表示非常有必要。但力度可能会很难拿捏，“下药过猛”也确实正在直接导致GDP下滑，需要一系列的政策安排进行“对冲”。

短期来看，海南从2018年起取消了全省三分之二市县的GDP、投资、工业增加值考核，同时加大生态环境保护和民生事业发展的考核权重，其目的之一就是有效防止炒房炒地和房价大起大落。

“新考核办法减少了市县追求发展速度的压力，将市县从‘唯GDP论英雄的紧箍咒中解放出来。同时又倒逼政府更加清醒、理性、科学地谋划产业发展路径，推动经济高质量发展。”海南省政府研究室某相关负责人对此表示，“不要再为了通过考核卖几块地完成任务。”

项目建设的逐渐加速，其实也在为海南增添部分底气：2018年时，海南省重点项目累计完成投资666亿元，完成年度投资计划约107%，超额完成年度投资计划。“自2018年四季度，海南加快了项目建设的推进速度，投资领域将逐步转好。”海南统计局一位官员指出。

此外，从2018年开始，中央财政每年给海南省安排大约100亿元的补助资金。“在摆脱对房地产依赖的关键时刻，这笔资金对海南调整产业结构起到了雪中送炭的作用。”3月8日，海南省发改委主任符宣朝在今年全国“两会”海南省代表团全体会议上发言称。

“转移支付增加，自贸区上大项目是必然的，这也接近投资拉动。另外，中央2018年支援海南100亿元左右的资金，也基本都是以项目专项资金的形式过来，这必然会新上马很多项目。”海南一位知悉情况的人士对《财经》记者指出。

时至2019年，相关调控措施仍在加码：一方面，海南省相关部门近期指出，海南目前有3.1万亩存量商品住宅用地不能用于住宅开发，将逐步引导这些存量商品住宅用地转型或退出；另一方面，海南省政府日前下发的相关文件也明确提出：海南将实行差别化产业项目用地供地模式，提高土地节约集约利用水平，为海南自贸区（港）建设提供有力的规划和用地保障。但产业项目不包括商品住宅项目。

国家统计局公布的最新数据证实了这种持续性：海南2019年1月-2月房地产投资增速为-35.3%，增速为全国倒数第二。

从微观层面来看，上述一系列调控令房价保持了基本稳定的态势，也可能会存在一些潜在影响：“价格定在不能超过1.7万/平方米，但这个价格你在海口根本买不到房子，根本没有多少楼盘开盘。当地居民工资收入普遍低但物价虚高，真正当地人买房也非常困难。”在电视台工作的海口居民李闻对《财经》记者表示。

其同时也有担心：一方面，当地相关部门已明确规定民宅不能报建，商品房购房也受资格限制；另一方面，为吸引人才到海南，全省正在加快放宽落户。“新海南人”多了，房子卖得肯定就很快。但是没库存，房价要捂住会加倍困难。

结构平衡之途

经国家统计局评估确认：2018年海南全省GDP为4832.05亿元，同比增长5.8%。其中，第一产业增加值1000.11亿元，同比增长3.9%；第二产业增加值1095.79亿元，同比增长4.8%；第三产业增加值2736.15亿元，同比增长6.8%。

“GDP数字比较难看，但这是严控房地產的必然结果。”从今年初开始，海南的多位官员在不同场合发言时均有类似表态。不仅如此，不少人还往往特意将海南受房地产影响使得GDP下降1.2个百分点的数字提点出来，并称“剔除房地产业后海南经济在2018年的增长是7.6%”。

事实上，在加速经济发展模式换轨、加强替代型的支柱产业的“一破一立”之间，第三产业的作用亦在不断变得更加清晰起来：2018年时，海南全省服务业增加值同比增长6.8%，增速高于整体经济增速1.0个百分点，对经济增长的贡献率为66.9%，是拉动全省经济增长的重要力量。

受此影响，海南的产业结构也正在进一步优化，其三大产业的结构也由2017年的21.6∶22.3∶56.1调整为2018年的20.7∶22.7∶56.6，其中第三产业的比重提高0.5个百分点——而按照海南省第七次党代会提出的五年主要奋斗目标，其产业结构将逐渐趋近20∶20∶60。

“过去拉动海南经济增长的三驾马车中主要靠投资，而投资主要靠房地产。房地产投资下降以后，我们的非房地产投资和产业投资有所上升，同时还在进出口和消费上做文章。2018年海南进出口总额增长20.8%，实际利用外资增长112.7%，明显高于全国平均水平；旅游总收入增长14.5%，其中免税品销售增长26%，这是我们看到的一个可喜的变化。”海南省省长沈晓明近日指出。

从进出口数据来看：2018年时，海南进出口总额增长20.8%，比全国平均水平快11.1个百分点；2019年1月-2月，海南外贸进出口总值161.8亿元，同比增长114.9%。其中，美国、东盟、欧盟为海南前三位的贸易伙伴；今年1月-2月，海南外贸进出口总值161.8亿元，同比增长114.9%，也高于同期全国增速。

从旅游行业来看：通过提质增效，长久以来被多次提及的旅游产业正在海南被持续挖潜。2018年该省接待游客总人数7627.4万人次，增长11.8%；旅游总收入950.2亿元，增长14.5%。

2018年时开始调整的离岛免税政策——额度从每人每年1.6万元增至3万元，自然年度内不限购物次数；将乘轮船离岛旅客纳入政策实施范围，实现离岛免税购物政策“空、海、铁”三种离岛方式的全覆盖等——也在一定程度上进一步提升了海南旅游对国内游客的吸引力，政策利好将在一段时期内持续发酵。

与国际上知名的自由贸易港——起步阶段无一例外以转口贸易和加工制造为主——相比，中央层面对海南自由贸易区（港）的建设提出了全新要求，即其起步阶段就要以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为重点。这些均是海南正在着力发展的重点行业：

2018年时，海南新增高新技术企业112家，产业规模突破1000亿元，其中互联网产业全年收入突破600亿元，增长40%。而且，由于海南在互联网产业及旅游业的较快发展，正在拉动其他服务业和交通运输邮政仓储业的加速发展，两大行业对非房地产业贡献率达59.9%，拉动GDP增长4.6个百分点，是主导非房地产业增长的主要力量。

在海南的不同地区，上述占比亦有所差异。以海口市为例：其旅游、互联网等重点产业增加值占全市GDP比重超过八成。“因为京东和阿里的投资不断增加，最直接的感受就是速度比之前有了很大的提高。以前东西从广东发货，往往要三天左右才能到海口，现在两天甚至一天就能到了。”李闻称。

就未来一段时期内的经济发展重点模式来看，“海南将围绕旅游业、现代服务业、高新技术产业三大重点领域，推动12个重点产业加快‘成形成势，加快建设现代化经济体系。”

所谓12个重点行业，包括种业、医疗、教育、互联网、文化、维修、金融、航运等。《财经》记者获悉：早在2015年时，海南省就专门对这些可以发挥海南优势的行业进行专门梳理和研讨，旨在使海南省的产业结构在“十三五”期间能够真正优化。在中央对海南建设自贸区（港）的规划中，同样将它们确定为先导性的重点发展行业。

就效果来看：上述这12个重点产业的增加值占全省经济的比重为63.5%，对经济增长的贡献率为66.9%。其中，互联网产业、医药产业、会展业等均保持高速增长。

在2018年10月由国务院印发的《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》中，还特地对农业开放的重视，如取消蔬菜新品种选育和种子生产外资股比限制等，使得海南成为中国第一个着力进行农业开放方面试验的自贸区。“从现在看，《总体方案》实施是顺利的，像海南的种业、金融领域已对外开放。”商务部部长钟山在今年全国“两会”期间回答中外记者提问时称。

与旅游医疗等相关的健康服务产业，也正在成为海南未来一段时期内被寄予重点关注的领域之一。今年1月，海南省卫生健康委员会正式发布《海南省健康产业发展规划（2019-2025年）》，提出海南将构建“一核两极三区”的健康产业发展格局——即以博鳌乐城国际医疗旅游先行区为核心，以海澄文一体化综合经济圈和大三亚旅游经济圈为两大增长极，有序带动全省东部、中部、西部三区协同发展——到2025年，海南力争实现健康产业增加值占GDP10%的目标。

“从突破性的一点来说，海南的一系列做法体现出了政府彻底放弃了房地产思维，开始关注服务贸易发展。”海南大学经管学院副院长李世杰对《财经》记者称。但他也指出：除赛马产业外，海南短期内能找到的替代房地产业的见效快的新增长点并不多，“换轨”在短期内难言成功。

从第二产业来看，今年1月-2月，海南规模以上工业增加值同比增长13.9%，呈现加快增长态势，增速位居全国第一位。其中，石化、电力行业较快增长：石油加工、炼焦和核燃料加工业同比增长60.3%，拉动全省规模以上工业增长13.6个百分点；化学原料和化学制品制造业同比增长17.6%，拉动全省规模以上工业增长1.7个百分点。

与时间表赛跑

从海南自贸区（港）建设启动至今，“时间紧、任务重，海南需要超常规发展才能实现目标”，是关心海南发展的各界人士的基本共识。

2019年，海南确定的自身经济增速目标为7%-7.5%，固定资产投资增速目标为10%，地方一般公共预算收入增長8%，固定资产投资、社会消费品零售总额均增长10%，货物、服务进出口总额均增长20%，皆是比较高的目标。

有相关研究人士担心，为实现上述目标：一方面，当前海南在利用外资方面存在着实际使用外资规模较小、引资质量不高、外资来源地单一、投资结构布局不优等问题，这与海南全国最大经济特区的地位，与高标准高质量建设自贸区、自贸港的要求尚有差距；另一方面，海南目前为保证经济增速所采用的集中在海口和三亚等地投入的“大项目”式建设方式，会在一定程度上令海南在换轨过程中形成新的“依赖症”及发展不均衡，值得关注。

“海南琼海和儋州东西两个发展区域本来就弱于海口及三亚两极（海口GDP占全省三分之一左右），这是客观条件所限。另外，中部地区本来也是海南规划的限制发展的生态保护区域。所以，海南短期内肯定无法实现均衡发展，而是应通过两极的‘扩散效应和‘涓滴效应带动其他区域发展。”李世杰指出。

李世杰更担心的是海南发展的软环境问题。他坦言，“从政府工作效率角度来说，海南省有了较大提升。但短板其实也不少，比如营商环境优化喊了半年多，在证照审批等环节虽有流程改善，但具体到部分领域和环节上，仍然有很多不尽如人意的地方，部分厅局仍固守‘管的思维，不愿‘放，更无心‘服。有些政策一刀切，喜欢‘运动式变革，这不符合自贸港应该有的‘小政府‘强市场的管理思维。”

李闻也认为：虽在过去一年间各项政策利好叠加，还有声势浩大的人才引进政策，但看得到的人才聚集效果并不明显，海南当地人对自贸区建设的直观感受还是物价和房价上涨。“另外就是项目建设速度快，但基本的公共交通设施还没跟上。”

针对上述担心，2018年底，海南推出了《海南省优化营商环境行动计划（2018-2019年）》，主要是参照世界银行对各个国家和地区营商环境的评价标准和评价体系制定总体框架，比如企业的设立、施工许可的获得等等，提出40条举措。对营商环境的重要性，今年海南省的政府工作报告中也表述为——“营商环境应该和生态环境一起成为海南的‘两大本钱和核心竞争力。”

为建设海南特色的国际贸易“单一窗口”管理制度，海南也将在“单一窗口”全国统一标准版运行的基础上，对标国际贸易“单一窗口”3.0版的功能建设规划和运营管理模式，预计于今年4月初步建成。

在已初步形成“1+N”政策体系及首批制度创新成果之外，海南省委书记刘赐贵在今年全国“两会”时指出：下一步在探索建设自由贸易港方面，海南将主要围绕如何体现中国特色、最开放的形态，以及分步骤、分阶段推进时每个时间节点要达到的目标这几个方面。

在今年海南的政府工作报告中，还提出了以下几个改革方向：创新金融开放制度，在海南自由贸易账户体系上线运行的基础上创新业务，提高企业跨境存、贷、汇、兑的便利化水平；支持外资金融机构深度参与自贸试验区建设；积极推进设立符合海南产业发展方向的交易场所，筹建中国（海南）国际知识产权交易所。

备受各方期待的新政策动向，是在十三届全国人大二次会议期间，海南代表团提出的关于启动海南自贸港法立法工作的议案被大会采纳，开展海南自贸港法立法调研起草工作被写入全国人大常委会工作报告，列入今年全国人大常委会工作计划。

今年3月底时，海南专门就此召开了专题会议，正式启动海南自由贸易港法立法调研前期工作。

在近期进行的一次相关研讨会上，中国经济体制改革研究会会长彭森就对此指出：要解决好中央和地方关系的问题。例如赋予海南税种设立、税率制定的权力；争取全国人大给予海南特殊授权，即按照一个目标给予海南全面的授权，然后由海南通过各种立法形式将相关政策、体制规范化；此外，海南要真正解放思想，才能取得改革大突破。关键在头两年，如果顶层设计没做好，中央和地方的关系没有突破，法律问题没有迈出实质性步伐，后面五年很难做。

就税收方面的改革方向，《财经》记者近日获悉：随着自贸港建设推进，未来海南进口的物品和原料有望实现零关税，从而实现日常消费全岛免税。目前，海南的相关部门正在配合省委省政府规划，推动自贸港财税制度的设计和论证。

亦有相关人士对《财经》记者指出：列入人大立法议程到自贸港立法，中间有很长的路要走，所以不要过于乐观。“即便最后完成自贸港法的立法，其立法权限会有多大，也要打个问号。海南一直都有全国人大授权的特区立法权，但实际运用的次数有限，而且在实操过程中，还经常遇到上位法的天花板。”