基层政权、社会组织和居民参与社区治理的策略性合作

金太军 张国富

一、引 言

社区作为居民居住和生活的基本单元,是城市社会的重要组成部分。自党的十八大强调建立共建共治共享的社会治理格局理念以来,我国再次掀起关注社区治理尤其是过渡型社区治理内容的热潮。所谓过渡型社区,即是伴随着政策推动和经济开发,在本地村民被拆迁安置的基础上,遵循农村社区治理体制的实践逻辑与运作方式,接纳大量外来人口的流入,实现一般城市社区治理形态,既保有典型的农村社区属性,也具有城市社区的治理功能,是正处于农村社区转型为城市社区的过渡型社区。[注]金太军:《从“边缘”治理到“多中心”治理:边缘社区治理体制创新研究》,《中共中央党校学报》,2018年第2期,第77-83页。换言之,这类社区普遍具有流动性强、异质性的特点,既区别于传统乡村社区,又区别于一般城市社区,正处于向城市社区过渡的阶段。原有区域空间中的居民,因为拆迁安置,形成了三个方面显著的变化:一是居住场所由乡村社区转变为城市社区;二是居民身份的变化,由村民身份转变为社区居民身份;三是治理方式的转变,由传统“皇权不下县”的乡村地区,转变成作为行政单元的社区。这类社区本地户籍人口较少,外来流入人口较多,常住人口不多,流动性人口数量比较大;社区居民的构成主要分为本地失地农民以及外来青年群体,两者间拥有差异明显的文化背景、行为习惯等个体特征,异质化程度高。这使得该类社区的治理方式,既不能简单照搬一般城市社区的治理方式,也不能保持原有的传统乡村治理模式,而要在二者中寻求平衡。

伴随着国家治理体系与治理能力的现代化建设,社区治理主体与治理方式也逐渐发生转变。首先,政府放权给社区,鼓励多元主体积极参与社区治理;其次,建设服务型基层党组织,将党建工作与社区治理结合起来;再次,以基层社会组织为代表的社会组织正广泛参与社区治理,以其自身的资源和能力参与社区事务管理，提供相关的公共服务;最后,居民作为社区建设的主体力量,也开始走出家门,关注并参与社区公共事务。

为促进社区善治,规范社会组织发展,提升居民参与质量,自2015年起,苏州市政府便启动了社区服务社会化的事项,承接项目的主体就是社会组织。通过给社会组织降低门槛,给社会组织备案,同时提供资金与政策支持以及建立孵化基地等方式,鼓励社会组织积极参与社区治理。然而,居于全国城镇化领先地位的苏州市,又存在着大量的上文所说的过渡型社区,本文重点讨论的W社区就是其中比较典型的一例。在这种特殊的过渡型社区,如何规范各参与主体的职能权限,构建积极的社区社会资本,是需要思索和值得探讨的议题。

二、基层政权策略:作为代理人的主动调适

改革开放以来,中央政府推进了以市场化为核心的经济体制改革,通过取消计划经济、人民公社体制,逐步建立起了以市场经济为中心的经济发展策略。同时,随着改革的不断深入,传统的“单位制”逐渐解体,个体对国家的人事资源依赖关系减弱,使得国家治理中国家、社会、个人间的相互关系也发生了显著变化。中央政府通过权力下放,转变政府职能,推动政府角色逐渐从“全能政府”向“服务型政府”转变,“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，鼓励多元主体共同参与国家治理，实现治理能力的现代化。具体表现有:第一,政府管理方式从面面俱到的微观管理,转向宏观调控与宏观治理,政府不再扮演“划桨人”的角色,深入到社会治理的方方面面,而是通过民主与分权的调整方式,充当“掌舵人”;第二,国家治理手段从直接治理转向间接治理,政府逐渐从具体的事务中退出,通过政府购买、服务外包、项目承包等委托-代理方式,激发企业、社会组织等第三方机构或组织参与社会治理;第三,通过民主化改革的方式,推动民主政治发展与公民积极的政治参与,这种参与既包括公民通过各种途径影响政府以及决策过程的公民参与，也包括基层(社区、村庄)群众自治以及其他团体的公民自治。

基层政权始终都是社区治理的主体,也是社区治理的主导者。在社区治理过程中,基层政府拥有最丰富最广泛的资源,因而享有高度的权威性和合法性,主导社区治理的方向和内容。[注]陈家建:《项目化治理的组织形式及其演变机制——基于一个国家项目的历史过程分析》,《社会学研究》,2017年第2期,第150-173页。作为国家治理单元的社区,社区场域内的社区建设与发展,政府力量的介入必不可少,其所提供的组织资源及制度化运作,对社区内部的治理方式与社区社会资本的生成都有决定性影响。[注]刘春荣:《国家介入与邻里社会资本的生成》,《社会学研究》,2017年第2期,第60-79页。就过渡型社区而言,从传统建制村到多样性过渡社区的转型,都是政府主导变迁的结果,这就意味着转型社区空间内居民居住场所、生活方式以及治理形态的变化都伴有政府活动的影子。政府是这场变革活动的倡导者与发起者,从起初的土地置换、房屋拆迁、集中安置的安顿工作,到后期形成的医疗卫生、就业、教育等多样性公共服务需求,都离不开政府的参与。随着区域范围内居民数量的增多及其带来的多样性民生需求,政府在民生供给方面日益显得力不从心,政府采取主动退出,积极引导社会力量参与社区治理,是其提高政府运作效率,实现简政放权的策略选择。简言之,中央政府通过科层化的竞争性授权,而不是行政指令性授权的方式,把财政资源以专款专用的形式,辅以制度化、规范化手段转移支付给基层政权。基层政权通过项目招标的形式,购买并引入社会力量(尤其是社会组织)参与社区公共事务中来,逐步实现社区服务社会化。

三、社会组织抉择:作为利益相关方的相机参与

以市场化为核心的经济改革,使得传统的“国家-社会”二元体系被逐渐打破,越来越多的主体参与社会治理,多元主体间的多样互动关系导致了社会治理的复杂性。由于政府治理中易存在高成本和资源配置过剩、公共政策错位与执行困难、公共组织低效率以及制造租金与腐败等“政府失灵”行为,因而需要引入市场的力量参与社会治理。[注]黄晓春、周黎安:《政府治理机制转型与社会组织发展》,《中国社会科学》,2017年第11期,第118-138页。但是市场也不是万能的,基于“经济人”理性原则为出发点的企业,其核心仍是盈利与互惠,缺乏提供公共产品的动机,同时还会存在着垄断行为及外部性影响,因而也会出现“市场失灵”。社会组织作为政府与市场之间的粘合剂,既能解决政府低效的难题,也能避免市场组织的“经济人”行为动机,一定程度上弥补了政府治理与市场介入的局限,为社区治理注入新的活力,并为社区共同体精神的形成提供培育与更新的土壤。

社会组织作为社区多元治理主体之一,致力于满足社区居民的需求,服务于社区公益事业,提升社区服务和管理质量,在社区治理中扮演着重要的角色。作为社区治理的第三方力量,社区组织的进驻无疑需要基层政权的牵线搭桥,在其嵌入社区治理的过程中,往往具有双重身份：一是社会组织自身固有的使命及身份,以服务与倡导为目标；二是基层政权及派出机构的“利益传输管家”身份,其组织目标的实现需与基层政权的策略相结合。对于社会组织而言,无论是官办的、半官方的还是民间的,其成长过程中都无法摆脱对政府资源的依赖,需要依靠体制内和体制外的双重资源,具有明显的“双轨制”特征,是基层政府基于当地社会发展的一种制度性安排或功能性治理方式。[注]胡薇:《双轨制:中国社会组织发展的现实路径分析》,《中国行政管理》,2013年第6期,第16-21页。

就过渡型社区而言,由于这类社区异质性高、流动性大,社区成员之间缺乏互信与互助的基础,社会资本发育不足而导致社会组织成长缓慢,且在强势的地方政府的管控下仅能获得狭小的功能空间。

近些年来,社区以项目为载体,采用政府购买服务的方式引入社会组织,社会组织则通过自下而上反馈社区需求的方式提供专业服务。一方面,政府需要有中介性的组织起到信息沟通的作用,并通过中介组织帮助维护社区秩序,提供社会公共服务,从而减少政府行政开支,提高公共决策的效率;[注]郁建兴、沈永东:《调适性合作:十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》,《政治学研究》,2017年第3期,第34-41页。另一方面,作为独立、分散的个体也需要通过中介组织来维护自身利益。因此,有必要建立并发展健康且富有能力的社会组织参与社区治理建设,以促进基层社会中国家治理体系与治理能力现代化的必要品。

四、社区居民行为:作为受益者的福利参与

社区居民作为社区场域内的实际居住者与利益相关者,社区治理的成效与居民的积极有效参与行为是息息相关的,但是社区的公共事务,与居民自身的利益又不一定直接相关,这使得居民参与社区事务的行为,从源头上就缺乏长期持续的驱动力。从经济学角度观察,作为“经济理性人”的个体,更多关注自身的切身利益,关注怎样乘机“搭便车”,从而更好地分享公共利益与资源,而非与自己无关的事务。[注]石发勇:《准公民社区——国家、关系网络与城市基层治理》,北京:社会科学文献出版社,2013年,第62-64页。因而,居民参与水平的提高,除了居民自身的公共精神需要加强与提升,一些外在的制度驱动或利益驱动也是必不可少的。而在公民性水平相对较低、社区基础设施相对陈旧、社区管理比较混乱的过渡型社区,居民实质性参与社区治理的客观条件尚不成熟,使得过渡型社区场域中的居民参与,往往是居委会引导或社会组织福利诱导的象征式居民参与。对于社区成员而言,他们所居住社区的前身仍是农村生活区域,原有的生活习惯中没有一般城市社区参与社区治理的内容,更多是“各扫门前雪”的传统习惯。加之现有过渡型社区空间内所居住的居民,混住着当地大量原有农村人口,以及大规模的外来流入人口,社区组织化程度低,缺少居民参与必要的互动邻里关系。这都使得过渡型社区场域中的社区参与,大部分都是基于居委会活动宣传的娱乐参与,抑或是居民之间民事纠纷,而非实质性的居民主动参与增进社区福祉的社区公共事务,属于政府引导的象征式居民参与。[注]杨敏:《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》,《社会学研究》,2007年第4期,第137-164页。

2016年,W社区经拆迁安置转型为城市社区,在街道办的指导与鼓励下,相继成立居委会、一站式服务中心等服务机构,越来越多的主体参与社区治理。这些参与主体主要包括以居委会为代表的“准行政机构”，协助社区治理的物业、物管会等代理制组织，参与政府实事工程项目的商业组织，参与到社区治理的社会组织，社区内生的自组织(兴趣团体、关系网络团体等)以及谋求自身利益的社区居民等。在社区治理的动态过程中,居委会是形式上的主导者,在受基层政权行政意志影响的同时,拥有社区事务的实际决策权,其他各参与主体基于利己的生存策略和关系选择,相机参与社区活动,形成以居委会为主导的“一核多元”主体参与社区治理的象征式参与。

W社区居民总数约6000人,本地户籍居民1800余人。本次调查的对象是居住在W社区的居民,采用分层抽样的方法取样,在居委会的协助下入户走访调查。在数据收集工作中,共发放调查问卷280份,回收问卷275份,其中48份问卷信息填写错误或尚未填写完整,剩余有效问卷227份,有效回收率为81.1%,符合要求。在样本中,男性占54.6%,女性占45.4%;年龄在18岁以下占2.6%,18～25岁的占24.3%,26～35岁的占31.4%,36～45岁的占14.2%,46～55岁的占9.3%,56岁以上的占18.2%,基本上反映了该社区本地户籍居民以老年为主和外地流入居民以年轻群体为主的居民特征。

在问卷的居民参与版块信息中,当问及居民的参与意愿时,32.6%的居民选择了没有参与意愿,而在这74份问卷信息中,选择“没有时间”“不感兴趣”“与其他人不熟悉”“与我利益无关,不想参加”选项,分别占33.8%、40.5%、29.7%、20.3%的比例(见表1、2),说明该社区的社会资本有限,社区缺乏活力,邻里互动频率少,社区对于这部分群体来说更多只是居住的场所,他们更多关注的是与自己兴趣及利益有关事项,参与意愿低。同时,选择“没有被告知,不知道活动预告”选项的也占了25.7%的比例,说明社区居委会的宣传力度不足,使得很大一部分居民群体并不了解活动信息,也间接地说明了邻里之间相对陌生,社区公告等信息扩散速度缓慢。

表1 社区活动居民参与意愿

表2 居民不参与活动原因

而在居民参与社区活动行为表现的数据中可以看出,选择“福利奖励(活动礼品等)”以及“与我自身利益相关”选项的分别占了41.2%和35.9%,说明影响居民参与的主要因素是社区活动是否有福利馈赠以及是否与自我利益实质相关。如果仅仅是以提供福利性产品和迎合部分居民的需求来吸引居民的参与,将会在一定程度上破坏社区进行社会资本的构建,并为精致利己主义者提供肥沃土壤。与此同时,选择“作为社区一分子理应参加”“增加与其他居民接触机会,增进邻里感情”“活动内容丰富有趣”与“物管会、社团动员”选项的也在问卷中占了不小的比重,分别为25.5%、32.7%、32.7%和20.3%,说明该社区还是拥有一定基础的社会资本,如何调动“居民领袖”的作用,充分发挥社区关系网络存量,将是激发居民个体治理力量过程中不可忽视的重要因素(表3)。

表3 居民参与社区活动原因

经过对问卷数据进行分析后,笔者发现该社区的居民年龄与社区治理参与度显著相关。进而对居民年龄与社区治理参与度的相关程度进行验证分析,具体分析如下:

假设:W社区里,居民年龄越大社区治理参与程度越高。

测量指标:如果小区需要召开居民代表会议讨论,您是否愿意作为居民代表参加?

定义变量:(1)解释变量:年龄；(2)控制变量:性别、教育程度、政治面貌、户口所在地、居住关系、居住年限、职业。

根据样本统计情况,我们可以看出在“过渡型”社区居民群体中青少年(18岁以下)和中老年(46～55岁及56岁以上)参与社区治理意愿较为强烈,前者参与“愿意”程度占比57.15%,后者参与“意愿”程度分别为66.67%。而中青年(26～35岁及36～45岁)参与社区治理意愿不足,分别为40%与21.88%。在“不愿意”参与社区治理程度上,18～25岁群体人数比重最为突出,占比20%,其中“很不愿意”占比1.82%,也是所有调查群体中唯一包含“很不愿意”极端情绪的群体(表4)。

表4 “过渡型”社区居民社区治理参与意愿

注:进一步做了独立卡方检验,其结果揭示了“过渡型”社区居民社区治理参与意愿与居民年龄显著相关。

在控制“性别、教育程度、政治面貌、户口所在地、居住关系、居住年限、年收入、职业”等关键影响因素后看W社区居民社区治理参与意愿与居民年龄是否显著相关,且呈现怎样的相关性。

因W社区居民社区治理参与意愿采用五分类的李克特量表,即可用作定序变量处理,也可做定类变量处理。这里采用了更为合适的logit回归进行分析(表5)。

表5 社区居民社区治理参与意愿多元logit回归分析

注:“看情况”作为参照组即为“截距”。

控制“性别、教育程度、政治面貌、户口所在地、居住关系、居住年限、年收入、职业”等关键影响因素后,可以知晓该社区中“教育程度、政治面貌、户口所在地、居住关系、居住年限、年收入、职业”对居民参与社区治理意愿程度上并不发生显著影响。

综上数据可以得知,在本案例中的W社区中,社区居民年龄差异与参与社区治理意愿显著相关,其中参与社区治理意愿强烈的为“56岁以上”群体,相对排斥参与社区治理的群体为“26～35岁”。在“56岁以上”群体中,“户籍、居住关系、居住年限”还共同对该群体参与社区治理意愿发挥作用,且居民参与社区活动的行为与“提供福利性产品”“与自身利益相关”两因素呈线性相关。从案例社区被调查者的参与动机来看,大部分社区居民的社区参与仍然是以个人利益为主要驱动力,偏向于与自己利益直接相关的社区事务,而对于与自己切身利益无直接相关的社区事务则不关心。个人利益是居民参与的原动力,共同利益是实现居民参与社区治理的可持续力。实现社区居民从个人利益参与动机向共同利益参与动机的转变,是培育积极的社区社会资本的重要一环。

五、结 语

社区建设的实践过程,主要为社区治理的各主体参与者通过正式的或非正式的关系建构,基于各自不同的生存策略和关系选择,共同作用于社区治理的实践中。[注]陈伟东、李雪萍:《社区治理主体:利益相关者》,《当代世界与社会主义》,2004年第2期，第71-73页。换言之,社区治理是社区利益相关者之间通过协商、合作、竞争(或博弈)等多元手段消除分歧,增进共识,共同解决社区公共事务,促进社区走向自我管理、自我教育、自我服务以及自我约束的行为过程。作为居民日常生活领域的社区,存在着不同利益群体为积极谋求利己利益而产生的复杂互动关系。除了社区场域内的居委会、社会组织、居民等主要参与主体,社区场域外的基层政权,也是重要的影响主体(图1)。上级政府作为“场外”指导者,是居委会的“上级领导”,对社区治理有着宏观调控性影响,其行政意志对居委会是准行政化的,表现为上级政府施令,居委会具体执行。基层政权对居委会行政事务与常规公共事件进行绩效考核,同时还会有特殊事件的突发性要求,将之转移到社区场域中,二者交叉影响着社区生态建设。

居委会作为社区场域中的实际负责者,既承接基层政权的国家基层治理理念与治理方式的转移,也是连接社会组织及居民等参与主体的中介者,是整合社会资源、激发社区活力的主导者。面对上级政府的考核,以事件为中心的调整应付策略,成为了居委会实际运作工作中的一种常态选择:一是应付上级政府的多变性特征,二是以节日活动为节点福利性回应社区,兼有应对上级政府的行政任务。同时,居委会又是社区建设的主导者,拥有对社区资源的具体支配权,在社区-社会组织关系、社区-居民关系中占据主动位置。伴随着外来资源进入社区,逐渐形成了“强势方的居委会-弱势方社会组织-作为观望者的居民”象征式参与格局。社会组织基于资源获取和自身发展,一定程度上依附于科层性的居委会,造成社会组织“重项目轻居民”的局面,以完成项目和迎合居委会需求为侧重点,而非服务和倡导居民。居民是社区活动中的受惠对象,经居委会与社会组织以提供“利他”产品与服务的方式,增加了其“搭便车”的空间。应该认识到,社区及社会组织以提供福利产品驱动居民娱乐参与的方式只是暂时性策略,如何去社区治理的行政化,增进社区认同,激发居民参与社区治理的主动性与能动性,是今后促进社区自治应重点关注的议题。