改革开放以来我国农村土地制度变迁的理论探究与实践要求

[摘要]改革开放以来，我国农村土地制度变迁的过程，是一个对农民逐步还权附能的过程，目的就是使显露在既有制度安排外的利益能够通过新的制度安排得以实现。近年来开展的农村土地确权登记颁证工作和“三变”改革，是现阶段我国农村发展实践对土地权利变革的制度创新要求。为此，我们有必要对改革开放以来我国农村土地制度变迁与政策调整过程进行认真梳理，归纳分析出农村土地制度變迁与政策调整的理论依据，以期拓展研究思路，为适应农村改革发展实践要求，推动农村土地规模化流转，促进农业农村现代化发展提供帮助。

[关键词]农村土地;制度变迁;理论探究;实践要求

[中图分类号] F301                    [文献标识码] A                     [文章编号] 1009-0169（2019）03-0034-07

农村土地使用权制度的变革与创新，目的就是使显露在既有制度安排外的利益能够通过新的制度变革得以实现。所以，改革开放四十年来我国农村土地制度变迁与政策调整的过程，就是适应经营主体不断追求这种利益得以实现的过程[1]。为此，我们通过对这一变革路径的探究分析，从中梳理出我国农村土地制度变迁与政策调整的基本脉络和理论依据，为做好现阶段农村土地确权登记颁证工作和推进农村“三变”改革，进而推动农村土地规模化流转，促进农业农村现代化发展提供帮助。

一、我国农村土地制度变迁与政策调整的历史演进

我国现行农村土地制度是以家庭承包经营为基础的一系列相关制度安排。这一制度安排是伴随着农村生产力水平变化提升而不断发展、不断完善和不断创新的渐进变迁过程。这一制度变迁的突出特点是：在坚持“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”这一基本经营制度前提下，通过对农村土地相关权能的剥离让渡，使得农民逐步取得对土地承包经营权的拥有和巩固。

（一）突破人民公社体制实行家庭联产承包责任制，农民初步获得土地的经营权（1978年—1984年）

新中国成立之初，广大农民在党的领导下，欢天喜地地分得了属于自己的土地，实现了多少代人期盼的“耕者有其田”梦想，农民拥有完整的土地产权。然而，迫于当时国内外严峻形势和经济发展需要，自1953年起，国家号召农民使农业生产由家庭经营向互助组、初级社发展，并很快过渡到高级社。起初农户入社只是将土地等主要生产资料归并为合作社统一经营，土地所有权仍然归农民。可是到了1958年人民公社成立，农民祖祖辈辈所期盼得到的土地统统归公。“三级所有，队为基础”的人民公社体制的实行，使得农民不仅失去了耕种土地、宅基地的所有权，也失去了独立的生产经营权。这种既超越当时农村生产力水平又触动农民切身利益的土地制度安排，使得农民的生产积极性受到严重挫伤，农业生产效率变得极其低下。据有关资料表明，二十世纪七十年代末，全国农村交完征购粮后，人均余粮不足300斤，约有2亿多农民的生活处于衣不蔽体、食不果腹状况。我国农业生产举步维艰，共和国经济大厦已处于崩溃边缘[2]。正是这种状况下，中国农民开始了悄无声息的改革行动。

1978年底，年年逃荒要饭的小岗村农民，为了能够吃饱饭，冒着巨大的政治风险，开始了农村土地制度的一次重大变革——“大包干”。人民公社体制被打破，小岗人将农业生产经营主体由生产队转变为家庭农户，启动了新一轮农村土地制度改革。对这一农村土地制度的变革，中央高层的认识并非一开始就是一致的。突出表现在，党的十一届三中全会对《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》（草案）的表决，只是原则通过，并且仍然规定“不许包产到户，不许分田单干”。到了党的十一届四中全会，仍强调“除某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”[1]。显然，当时中央对“大包干”是持非常谨慎态度的。直到1982年“中央1号文件”的出台，才正式确立了家庭联产承包责任制的基本经营制度，从而形成了农户、国家和集体之间的合约关系，确立了农户对土地拥有的承包经营权。1983年“中央1号文件”明确指出：“分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。因此，凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持。”至此，“大包干”终于取得了完全合法地位。这一动机和手段极其简单与质朴的农业“大包干”取得的成效是十分明显的[2]。从1979年到1984年，我国粮食生产连续丰收，成为新中国成立后农业发展最快、最好的几个年头。

（二）家庭联产承包责任制稳步确立，农民土地承包经营权得到进一步巩固（1985年—1997年）

农业“大包干”取得了合法地位，意味着农村经济基础已发生巨大变化，这就要求农村的管理体制和上层建筑也同样要作出相应的调整。所以，接下来的工作重点就是在继续巩固家庭联产承包责任制的基础上，推进农村流通体制改革，推动农村商品生产，依靠经济杠杆，调节国家、集体和农户之间的关系。于是，1985年的“中央1号文件”，即中共中央国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，其中第一条就是提出改革农产品统购统销制度，这标志着实行了30多年的统购统销体制被彻底打破，可以说是我国农村生产关系变革取得的一次重大历史进步。

这种适应生产力发展要求的生产关系的调整，本来应该能够推动我国农业生产更加快速迅猛发展。可是实践发展的结果是，我国农业在经过二十世纪八十年代初期的高速发展和1984年农业大丰收之后，接下来的1985—1988年，却出现连续四年徘徊停滞，以至于农产品供给短缺，物价上涨。尽管出现这种状况的原因是多方面的，但其中一个重要的原因是广大农民对“大包干”政策的稳定缺乏足够信心，因而他们对自己的承包地采取掠夺式经营，同时对农田基础实施的维护和检修也漠不关心，农业抗风险能力减弱，农业生产的可持续性面临困境。于是，1991年党的十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，第一次明确提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”这一双层经营体制，与1983年“中央1号文件”关于农村土地承包政策的规定相比，有了进一步发展。它在具体内容和形式上有了很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，这为下一步探索农村土地经营新形式留下了政策空间。

在党的十四届三中全会召开前的1993年11月5日，中共中央国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善”。同时强调“为稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”和“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地的办法”[3]。1997年8月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》再次强调，要求各地区一定要按照中央的政策规定执行，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长三十年。这就进一步稳定了家庭联产承包责任制，农民对土地的承包经营权得到进一步巩固。

（三）家庭承包经营制度巩固发展，和在此基础上对农村土地承包经营权流转的探索（1998年—2001年）

党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》继续强调，必须要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，明确指出“稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。……这是党的农村政策的基石，决不能动摇”。并强调“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法規，赋予农民长期而有保障的土地使用权。对于违背政策缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费等错误做法，必须坚决纠正”。《决定》在对“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让”作出要求的同时，对“少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营”[4]给予了肯定。

于是，各地按照中央的政策要求，先后于1999年前全面完成延长土地承包期的后续完善工作。土地承包合同和经营权证书全面颁发到户。与此同时，随着这一时期农村生产力水平的提升，以及乡镇企业发展与城市改革发展的拉动，农村剩余劳动力大规模转移，农业“大包干”在经营形式上也开始发生悄悄的变化，不少地方因地制宜、形式多样地搞起了出租、转包、转让、土地股份制、土地银行等形式的承包经营权流转。为此，2001年中共中央发布的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出，“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策”。同时强调“一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，需要引起足够重视”。并明确要求“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”“不能刮风，不能下指标，不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移”“要按照有关法律法规和中央的政策进行”。应该说，为适应农村发展实践的需要，各地在这一时期对土地经营制度创新进行了有益的探索，同时也不可避免地显现出探索实施过程中的矛盾和问题，这些矛盾和问题突出表现为土地经营权流转的政策法规空缺和市场建设滞后。

（四）坚持家庭承包经营制不动摇，进一步规范农村土地承包经营权流转行为（2002年—2011年）

进入新世纪，我们党继续坚持家庭承包经营体制不动摇，不断推动农村土地经营机制创新发展。党的十六大报告强调，要“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新”。党的十六届三中全会《决定》指出“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营”。由此可见，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，和按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营，既是制度发展的必然要求，也是我国农村经济社会发展的客观需要。为此，针对各地在探索土地经营权流转过程中出现的矛盾和问题，党和政府及时从政策和法律上作了相关规定和要求。比如，2003年3月l日开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》的第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”党的十六届五中全会指出：“稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”[1]应该说，这一时期，党和政府所作的相关规定和要求，确立了土地承包经营权流转应坚持的原则，进一步规范农村土地承包经营权流转行为，并由此带来了土地经营权流转的新一轮高潮。

（五）家庭承包经营制从长久不变到确权颁证，从政策和理论上确立农村土地“三权分置”（2012年以来）

开启农村改革的“大包干”，实现了农村土地所有权和承包经营权的“两权分置”，适应了农村生产力发展水平，顺应了广大农民的生产期盼，农民的生产积极性得到极大释放，带来了农业生产连续上台阶。但随着工业化、城镇化的快速发展，大量农民进城务工，土地撂荒现象越来越突出;同时，土地分散的家庭经营也越来越不适应市场经济的需求。在这种情况下，为发挥市场在农村资源配置中的决定性作用，党的十八大报告提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。紧接着年底召开的中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。2014年“中央1号文件”，明确在稳定农户承包权、放活土地经营权基础上，正式提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确要求坚持农村的土地集体所有，“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。

对农村土地权利实行“三权分置”，是适应市场经济条件下，对劳动力、土地等生产要素依据经济规律进行优化配置的要求，也是推进我国农业农村现代化发展的必然选择[5]。同时，由“两权分置”过渡到“三权分置”，是我国农村土地制度的又一次重大创新。自二十世纪八十年代初我国确立农村土地承包经营制度始，经过近四十年的改革发展，农村土地承包经营权在实践中不断丰富与发展，对其流转的限制也逐步放开放活，流转规模越来越大，流转速度越来越迅速，很好地适应了现代农业发展的需要。

二、我国农村土地制度变迁与政策调整的理论依据

改革开放以来的我国农村土地制度变革是一种诱致性制度变迁方式和过程，尽管改革初期“大包干”的推行体现出激进性质，而后来制度体系的其他配套措施则采取诱导性制度来逐步完善。这一制度安排是通过农民内生的制度需求推动，因而制度变革是渐进而缓慢的，是一种强度较弱的需求诱导性变革。我们根据我国农村土地制度变迁与政策调整的演进过程分析，粗浅地勾勒出制度变迁与政策调整的制度框架和理论要点。

（一）制度变迁理论诠释了我国农村土地制度变迁与政策调整实践的逻辑过程

诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·C·诺斯（Douglass C. North）认为，制度变迁是“制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式”。所以，我们可以把制度变迁理解为一种效益更高的新的制度对原有制度的替代。这种替代，既可以看成是一项具有更高效益的制度的产生，也可以看成是对原有规则的改变，或对原有权利的初始界限的重新界定。制度变迁的初始动因源于需求的变化，即按照现有的制度安排，已无法获得更多利益，而要获得在现有制度下得不到的更多利益，必须改变现有安排。同时，制度变迁中的新的路径选择，还要突破对原有制度的路径依赖问题。如果路径选择正确，人们的积极性会被极大地调动起来，制度变迁就会沿着预定的方向快速推进。如果路径选择不正确，制度变迁不能给人们带来普遍的收益递增，那么这种制度变迁不仅得不到支持，而且还会形成很大阻力，难以扭转。

从四十年来我国农村改革实践看，无论是改革起步的“大包干”对人民公社体制的突破，还是二十世纪八十年代中期以来所进行的土地经营权流转方面的创新发展，都集中体现了这一制度变迁的逻辑过程[6]。

（二）现代产权理论支撑了我国农村土地制度变迁与政策调整的理论基础

现代产权理论认为，有效率的产权形式就是通过新的产权制度安排能够有效实现外部性内在化。以土地所有权为核心的土地产权，总是以一种产权结构反映客观存在的土地经济关系。二十世纪七十年代末，我国农村实行的“大包干”改革，其实质就是在坚持土地集体所有制的前提下，实现土地使用权与所有权分离，即农户拥有土地经营使用权，集体组织（包括乡镇、村民委员会或村民小组）代表国家行使土地所有权。随着农村经济社会的不断发展，自上世纪八十年代中期开始，一家一户分散经营的承包土地开始在农户间小规模流转，这种流转的不断发展，使农村土地所有权的占有、使用、收益、處分等内在权能，不断分离派生并独立化为各个特殊权益，原本的农村土地所有权仅保留了最终处分权能，它已经不能包容各个独立化了的农村土地权益。于是，出现了我国农村土地的“所有权、承包权、经营权”三权分置。在家庭承包经营基本制度不变的前提下，如果家庭承包户的承包土地没有流转，土地的承包权、经营权仍结合为一体，当承包土地发生流转后，作为承包户拥有的承包经营权就分离开来，分置为承包权和经营权两个既相互联系又互为独立的两个概念。土地承包权仍归承包户所有，这是承包户凭借其村民资格依法获得的对村集体所有土地使用的权利，应该说是一种资格，具有排他性，只能放弃不能流转。而土地经营权是集体土地所有权之下一个相对完整独立的土地产权形态，土地经营权下可设置耕作权、收益权等。它是土地承包户通过对土地经营并获取收益的权利，不具有排他性，可以进行流转。因此，对于承包地经营权，既可以承包农户自己占有，也可以让渡给他人占有。而让渡给他人占有的前提和目的就是促进土地资源在市场经济条件下的优化配置，能够有效实现外部性内在化[6]。

（三）土地市场与土地市场制度建设奠定了我国农村土地制度变迁与政策调整的制度基础

建立健全土地市场，完善土地市场管理制度，是规范土地交易行为，建立公开公平公正的土地市场秩序的制度基础，也是推进我国农村土地制度创新发展的制度基础。

一般意义的土地市场，即是土地产权的交易场所。而在我国现行的农村土地产权制度框架下，尽管十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”但从总体来说，所有权属于集体经济组织的农村土地，除国家依法征用外，是不准进行市场交易的。因此，这里所说的土地市场，实际上仅仅是指农村土地承包经营权的交易市场，也就是农村土地流转市场。

农村土地市场的建立与发展，离不开土地市场制度的建设。所谓土地市场制度，是指一个国家或地区有关土地市场机构体系、土地市场法令条例及土地市场流通办法规定的总称。由于农村土地市场不同于一般商品市场，它是以土地经营权的流动和转移为特征的，因而使得土地市场制度的构建显得极其重要。

在农村土地市场及土地市场制度建设上，必须从多年来农村土地流转的现实出发，克服一个认识上的误区，就是把农村土地经营权流转，绝对地建立在有形的集中交易市场中进行，否则就认为是不合法的。如果这样，我们就会把目前大量的农户之间就近自行达成的流转看作是私下流转（交易）而排除在外。事实上，在我们提出建立“土地市场与土地市场制度”之前，这个无形的流转市场早已形成并存在于广大农村[6]。所以，对这一流转行为，只要是依法自愿的，理应得到法律和政策的保护。

（四）马克思“重新建立劳动者个人所有制”论断成为了我国当前农村土地“三权分置”改革的思想渊源

针对生产资料所有制的发展规律，马克思在《资本论》第1卷第32章中，讲到资本主义积累的历史趋势时，有这样的明确阐述，一是否定劳动者的个体私有制，建立资本主义私有制;二是否定资本主义私有制，建立劳动者的个人所有制。他说“这是否定的否定。这种否定不是重新建立劳动者的私有制，而是在资本主义时代的成就的基础上，在协作和共同占有包括土地在内的一切生产资料的基础上，重新建立劳动者的个人所有制”。“重新建立劳动者的个人所有制”就是马克思对否定了私有制之后，建立什么样的公有制所作的明确回答[7]。

马克思所述的“重新建立劳动者的个人所有制”包含两层含义：一是要有进行社会化生产、规模化经营的协作劳动和包括土地等要素在内的生产资料共同占有的基本前提。二是体现劳动者的个人所有制要通过产权量化来实现。也就是说土地等生产资料的物质形态不能分割，但其价值形态可以通过确权形式，分解为个人所有，从而使个人通过流转获得收益[8]。所以，我国农村土地“三权分置”改革，正是马克思“重新建立劳动者个人所有制”思想的生动体现。

三、推进农村土地经营权市场化流转的实践要求

近年来，随着农村土地确权登记颁证工作的顺利推进，农村土地承包经营权流转的范围越来越广、规模越来越大，从而为促进农村承包地市场化流转、规模化经营，加快发展现代农业奠定基础。

（一）保持现有土地承包关系稳定，做好土地确权登记颁证各环节工作

现有土地承包关系是在第一轮承包基础上，通过第二轮延包和后续完善形成的，得到了绝大多数农民群众的认可，也得到了法律的确认。按照中央政策规定，农村土地确权登记颁证工作在今年底全部完成。所以，我们要坚持以二轮延包为基础，以承包台账、合同和权属证书为依据，按照现有土地承包关系进行确权。要认真总结推广试点工作中的成功做法，扎实稳固地把推进农业现代化发展的这项基础性工作做好：一是成立专门农村土地确权工作协调小组，制定详细配套政策，使每一个问题都有相应的政策法规与之对应。二是明确土地确权中农业、财政、国土及乡镇工作人员的岗位职责，严格规范各部门各岗位的工作内容和工作人员的行为准则，杜绝土地确权过程中瞒报、多报、漏报、不报或不及时发证、对发证过程中产生的问题听之任之等现象发生。三是在确权工作的过程中，要实行流程管理，严格按照申请、调查、审核、公示、审批等步骤依次进行，严禁简化程序、敷衍过场。只有在上述流程个环节全部完成并无异议后，才能向农户颁发土地承包经营权证[9]。

（二）建立健全农村土地流转市场，保证土地流转规范有序、公平公正

调研发现，土地确权登记颁证固然能为那些有意流转土地的农户吃下定心丸，但如何让经营权能够公平合理顺畅地流转，还缺少一个健全完善的土地流转市场。尽管在不少地方，已经设立了为土地流转服务的办公室或信息中心（或为土地流转双方提供信息服务的大厅）等平台。但仅有这些还远远不够，因为对参与土地流转的供求双方来说，他们更需要拥有一个健全完备的土地流转市场。这个土地流转市场，不仅能为双方提供供求信息，而且还要有一个利于供求双方谈判、竞争的机制平台，提供一个可以促成双方交易成功的机会，尤其是土地流转价格，也會在市场竞争中趋向合理。这样，就可以降低供求双方信息的不对称，促进土地流转价格公平公正和流转行为规范有序，进而活跃整个土地流转市场。

推进农村土地流转市场的构建与形成，主要做好以下几方面工作：一是搭建好信息服务平台。实现土地经营权顺畅流转，首先要搭建好土地经营权供求的信息服务平台，在市、县、乡（镇）逐步建立健全统分结合、三级联动、信息共享、互联互通的土地流转服务体系，探索建立信息透明、运作通畅的供求对接机制。二是建立公平规范的价格形成机制。就是对土地经营权流转价格的确定，要探索建立符合地方经济社会发展水平的流转价格评估办法，以此来保证流出土地的承包户，能够在合同期内获得土地出让收益随着受让方效益的增长而增长成为可能。三是建立规范有效的市场准入机制。为了保证流转的农业土地能够规范、高效利用，有必要对进入土地流转市场的种植大户、龙头企业等经营主体的农业经营能力进行严格的资质审查。对其资信情况进行客观评估，对其资质实行认证。同时要对准备开发经营的项目进行审查，并对大规模的土地流转实行登记备案制度。四是要有一个完善流转纠纷调处机制。即对土地承包经营权流转过程中发生的纠纷，要有一个完备的民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的纠纷调处机制。五是构建一个中介组织体系，为土地承包经营权流转搭建专业化、市场化服务平台，完善市场功能、提高交易效率。

（三）完善促进土地流转的相关配套政策，营造良好的土地流转外部环境

近年开展的土地确权工作，目的是为了明确附着在土地上的农户与村集体组织之间的各种权属关系，并以此为基础，更好地促进农村承包地适当集中，规模经营，以推进农业农村现代化发展。从调研的情况看，农村土地承包经营权能否得到平稳有序流转，健全完善的政策制度环境，解决农户流出土地的后顾之忧十分重要。为此，一要建立完善农村社会保障体系。要尽快建立我国农村社会保障法律制度。立法先行是现代社会保障制度作为一种国家制度安排特征的具体体现。所以，把制定《农村社会保障法》，依法对农民实行社会保障，是我国农村经济社会发展的迫切需要。从当前我国农村的实际出发，进行农村社会保障的立法应坚持“全覆盖”“低水平”“与社会经济发展相适应”和“社会保障一体化”原则。尤其突出农村最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度、农村养老保险制度，这三项法律制度的建立，能够使之成为我国农民养老、医疗、丧失劳动能力或遭遇风险时的保护伞，从而取代多少年来农民无法摆脱的土地保障功能。二要营造有利于土地承包经营权流转的政策环境。要改变多年来形成的各种类型的无序不规范流转情形，在流转市场发育起步阶段，需要有政府的引导、扶持，需要制定一些优惠的政策措施。可以因地制宜地给进入市场流转土地的农民以实实在在的好处，把有意愿流转土地的农民吸引进来，促进土地规范有序流转。三要制定政策，支持专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体的发展，要把国家支持农业基础设施建设、技术推广、农产品营销、金融服务等方面的优惠政策要向他们倾斜，帮助新型经营主体成长壮大，促进农村土地集约化规模化经营[6]。

（四）确保农地性质和用途不改变，防止土地流转“非粮化”倾向发生

农村承包地确权后，各种形式的土地经营权流转将会进一步加快，这为农业规模化现代化发展提供了便利。与此同时，我们也应关注到土地流转“非粮化”倾向的出现可能给国家粮食安全带来的影响。由于农业生产尤其粮食生产比较效益低、农业生产资料价格持续攀升、土地流转费用逐年高抬及粮食补贴政策在执行中走样等诸多因素影响，对流转土地的经营者来说，在同样规模的土地上，如何实现收益最大化？是从事传统的粮食等主要农产品生产，还是对农业种植结构进行调整，多生产和开发富有弹性的农产品和农业资源？这是他们不得不考虑的经营效益问题，也是土地流转出现“非粮化”倾向的首要原因。为此，一要按照中央政策关于“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得转为其他农业用途，并对保护粮田的给予补偿。为此，安徽省今年已正式启动粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作。全省将划定5200万亩粮食生产功能区和1900万亩重要农产品生产保护区。2018年上半年任务分解落实到所有县，年底落实到所有村，并完成稻麦生产功能区划定（2019年已全面完成“两区”划定）。二要严格控制农民承包地的流向，确保农地农用。根据国家主体功能区划分和要求，认真做好土地农业用途的功能区划，按照“适宜种粮的种粮，适宜发展经济作物的发展经济作物”原则，处理好高效农业与粮食种植的关系，明确农民承包地流转方向，严防农业用地流转为他用。三要在完善土地流转平台时，建立健全承包地流转档案，加强对承包地的流向及用途监管[10]。

參考文献：

[1]陈怀远.改革开放以来我国农村土地制度嬗变过程及未来取向[J].学习与实践，2008，（9）：79-84.

[2]陈怀远.我国农村土地制度变迁的理性思考[J].淮南师范学院学报，2005，（5）：52-55.

[3]周琳琅.我国农业家庭承包制理论和政策的演进轨迹[J].学术论坛，2004，（4）：60-64.

[4]姜爱林.改革开放以来土地承包政策的发展演变研究[J].云南行政学院学报，2003，（3）：80-83.

[5]黄静.“三权分置”下农村土地承包经营权流转规范问题研究[J].河南财经政法大学学报，2015，（4）：67-75.

[6]陈怀远.安徽农村土地承包经营权流转市场化运行机制研究——基于对安徽部分市县的调研[J].江淮论坛，2010，（1）：14-19.

[7]詹真荣.马克思恩格斯的所有制理论再研究[J].社会科学战线，2010，（10）：226-229.

[8]项启源.对“国进民退”争论的深入思考[J].当代经济研究，2011，（1）：61-66.

[9]朱北仲.我国农村土地确权中的问题与解决对策[J].经济纵横，2015，（5）：44-47.

[10]陈怀远.警惕土地流转“非粮化”倾向对国家粮食安全的影响——基于对安徽省部分市、县的调研[J].广西社会主义学院学报，2014，（3）：90-94.

责任编辑： 孙 静