浅谈PPP模式在轨道交通中的特性及风险

高林生

摘要：PPP模式即政府和社会资本合作模式，使政府与私人形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系，是一种行政体制改革、财政体制改革和投融资体制改革。该模式于十九世纪被英国提出，在交通、卫生、公共安全、国防、教育等方面都有应用。事实验证，其经营方式复杂，需要通过风险识别、风险评估、确定风险承担原则、进行风险防范等措施来建立风险防范机制，确保达到预期合作效果，保证各合作方利益。

关键词：PPP模式；轨道交通；应用研究

PPP是公私合作伙伴关系的缩写，即公私合作模式，是一种“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关，它不是单纯的融资模式，而是一种行政体制改革、财政体制改革和投融资体制改革。PPP模式在我国轨道交通建设中的大力推广，增加了建设资金来源、更好的实现了物有所值、提高了经济效率和时间效率、改善了公共设施的服务品质，有助于私营机构的稳定发展，但融资成本高、特许经营的垄断、复杂的交易结构、低效率、缺少灵活性以及成本与服务间的均衡等问题也是PPP模式的一大特性。

1城市轨道交通项目PPP模式发展历程

PPP模式最早形成于18世纪的英国，主要为信托类公司向私人借钱建造公路，并设卡收费，现代意义上的PPP实际上形成于上世纪90年代，应用于交通、卫生、公共安全、国防、教育等方面。我国于30年前引入PPP概念，并逐步创新，形成了独具中国特色的模式，目前处于快速发展阶段，特别是2014年到2017年间轨道交通建设中PPP的应用。

PPP模式在全球轨道交通领域也有广泛运用，伦敦、巴西、美国、印度、新加坡、日本等发达国家以及一些发展中国家也都将PPP模式应用到轨道交通的建设与运营中。

虽然PPP模式在轨道交通建设运营中的应用快速发展，但失败案例也不少，其中伦敦地铁PPP模式失败案例比较典型。最初的伦敦地铁为私营企业所有，后来在1948年至2002年间由公营部门经营，为了有效改善地铁的运营与维护，伦敦地铁公司分别与两家民营企业一起签订了为期30年的PPP合作合同，成立了包括Infraco私营公司的三家基础设施公司，虽然PPP协议中采用三十年的时间尺度来进行财务分析，但Infracos公司在第一阶段审查期内就宣布破产，伦敦地铁PPP的失败导致了41亿英镑的损失，95%的负债率由英国交通部承担。

2城市轨道交通项目PPP模式的经济特性

2.1 准公共物品

因轨道交通不会因为一位乘客而增加运营成本，也不会影响到其他乘客的利益，所以具有非竞争性，但是当轨道交通主体的承载超限时，将影响到乘客的舒适性以及安全性，所以轨道交通具有不完全竞争性。上述特性说明轨道交通不属于纯粹的公共物品，同时它具有私人物品和公共物品的属性，所以应该将其鉴定为准公共物品。

2.2前期投资大、建设周期长、收益见效慢

轨道交通的建设期投资很大，其中地铁的造价最高，建設周期最长，一公里平均工程投资在5～7亿元，加上征地拆迁等前期费用，造价更高，建设期在3～5年，导致资金的获取与使用成本都比较高。

轨道交通刚刚投入运营时，尤其是还未形成成熟的网状规模时运营成本高、客流吸引小、运营收入少、投资回收期长。另外，轨道交通作为准公共物品，安全性、服务质量等要求都比较高，但票价等服务价格要考虑社会平均收入水平等因素，无法完全实现市场化。

较高的资金获取和使用成本加上较低的收益率必然导致投资回收期特别长。

2.3经营在时间、空间上受局限

为保证轨道交通安全运营，其设施、设备需每天进行检查、检修，所以每天保证要有天窗时间，即养护维修时间，加上人们的作息、出行特点，决定着轨道交通无法也没有必要全天24小时运营，所以轨道交通这个产品在经营时间上具有局限性，也就意味着无法通过延长作业时间来获取更多的收益。

轨道交通线路是固定的，车辆只能沿着固定的轨迹运行，是的其客流吸引范围是固定的、不灵活的，列车之间的安全追踪时间也是不可能无限减少的，也就是说轨道交通这个产品在经营空间上也是有局限性的，无法像其他产品一样可以对需求进行动态追踪，以提高经营收益。

3轨道交通项目PPP模式的风险

（1）政策风险

政府部分参与不当的政策风险可能导致PPP的失败，政府部门在PPP模式中应该担当监管及提供良好运营环境的角色，虽然政府的参与一定程度上可以降低项目运营风险，但参与过度可能会到最后PPP的失败。

法律、经济、生态、产业以及税收政策也是PPP面临的重要政策风险，上述政策的改革、变动以及争议，均有可能导致投资方产生还款能力不足，甚至会造成项目无法经营下去。

（2）金融风险

贷款利率、通货膨胀、汇率变动等金融风险对PPP的实施存在重大影响，贷款利率调整可能导致融资成本增加，通货膨胀导致货币价值下降，使得投资企业支出增加，其中以材料与人工费上浮最为明显，可能导致实际成本高于预估值。

比如国内采用PPP模式的杭州湾跨海大桥，工程投资从规划的64亿元到立项后的87亿元，到可行性研究报告给出的107亿，再到2011年的136亿元，参股的民企只能不断追加投资，最终被套牢。

（3）技术风险

技术风险主要是对项目的可行性、可实施性以及不确定因素没有进行充分的、科学合理的研究与分析，导致建设过程中方案变化较大、施工工期变长、质量不达标、返工等问题，使企业蒙受损失。

比如：杭州湾跨海大桥唯一收入来源是通行费，可行性文件预测车流是1867万辆，但到2012年，大桥的实际车流量只有1252万辆，严重的预期收益误判导致民企决策错误，2013年全年大桥资金缺口达到8.5亿元，但收入仅6.43亿元，根本无法回收本金。

（4）运作管理风险

因为PPP模式是公私合作建设、运营，收益共享、风险共担，既然是合作，在项目运作过程中就存在权利、义务、分工等方面的协同问题，在运作管理上各自为政，意见出现分歧不能解决的时候，便会造成合作各方之间产生管理上的冲突，从而导致PPP项目运营成本的增加，使得投资效率低下，各企业将蒙受损失。

（5）经营风险

轨道交通项目PPP经营风险主要为由于管理不当导致的运营成本偏高、车票、物业、广告等相关收入偏低，企业很难获得利益，从而降低了其偿债能力，加大了其财务上的风险。

结束语

作为影响社会经济改革的一种全新的合作模式，PPP模式已成为了我国改革过程中重点关注的方向，开展PPP模式不仅有利于缓解政府财政压力，解决政府投资资金紧张等问题，而且更好的实现了物有所值、提高了经济效率和时间效率、改善了公共设施的服务品质，有助于私营机构的稳定发展，但其已经暴露出来的或者存在但还未暴露出来的风险需要在实施过程中进行充分、科学的研究与分析，发挥其长处，规避相关风险，达到预期合作效果，保证合作各方利益。

参考文献

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（作者单位：中铁第六勘察设计院集团有限公司）