人防部门应急通信保障能力现状与探讨

郑晓驰

1 重大灾害对通信的影响

重大灾害发生时，通信设备会遭到严重破坏，常规通信手段如固话、手机、网络通信极有可能全部中断，灾区成为“信息孤岛”。

“5.12”汶川特大地震发生后，灾区通信设施受到极大损毁，通信系统遭受的破坏十分严重，通信机房、基站、传输、电源等设备设施，光缆、电缆等传输线路无一幸免。由于通信设施大面积严重损毁，重灾8县及108个乡镇通信中断。强烈的地震造成灾区交通、电力及通信光缆中断，灾区常规通信全部中断受阻。重灾区汶川、理县、茂县、平武、北川瞬间变成了与世隔绝的一座座孤岛，与外界失去联系。

2 重大灾害后的通信抢通

重大灾害后的通信抢通可以为抢险救灾的指挥调度提供第一手信息，是救灾的生命线，发挥的作用至关重要。

汶川地震发生后，四川省通信管理局启动应急预案，省内各通信运营企业迅速提出了灾区应急通信和恢复通信方案。时任工信部部长李毅中作出明确指示，决定采取空降小型卫星地面站（IDR、VSAT），空降手持卫星电话，派出突击队步行抢修和布放光缆等措施，开展应急通信及恢复通信设施工作。5月22日17时，四川8个重灾县109个中断通信的乡镇，除青川县红光乡因地质原因群众整体迁移外，其余108个乡镇己全部恢复对外通信。截至5月29日下午3点，通信行业从全国范围向受灾地区，派遣抢修人员3.2万人，调动应急通信车133台、卫星移动电话1879部、发电油机8037台、IDR和VSAT以及其他应急通信装备1396台（套），保障了灾区的通信抢通。

从汶川地震的通信抢通中，我们可以看出，在重大灾害发生时，恢复固话、网络、手机等常规通信手段需要较长时间，卫星通信是最有效的应急通信手段之一，在领导决策、指挥调度、抢险抢修等方面发挥了极为重要的作用。

3 人防部门应急通信手段与通信保障训练现状（以天津市为例）

目前，天津市各级人防部门的应急通信手段如表1所示。

其中，125W短波电台、海事卫星电话、铱星电话、北斗导航系统、指挥车卫星音视频系统理论上拥有全国通信的能力。450M/410M超短波手持台在没有基站的情况下，通信距离在5公里以内。由于重大灾害可能会对通信基础设施造成破坏，这里认为超短波手持台、不具备从灾区向灾区外联络的能力。

这些应急通信手段中，海事卫星电话/铱星电话、指挥车北斗导航（短报文）系统可以开机即用；125W短波电台通常按联络文件规定的日常频率进行通联，有时训练组织者会在训练前通过手机、固话或办公网通知参训成员使用其他频率；卫星音视频耗用频谱资源较多，因此训练前组织者一般会使用手机、固话向国家人防卫星网管中心申请频率、带宽，然后把频率、带宽提前通知各参训单位，再进行训练。

天津市人防部门较大规模的演习、演练中，组织者通常要求参训单位利用多种手段进行通信保障，很容易出现“一通百通”的情况——“一通”指常规通信手段，即先使用手机、固话等联络并约定其他通联手段使用的频率、参数以及通联时间，随后进行通联，再达到各种通信手段“百通”的效果。

在重大灾害发生时，常规通信手段失灵，“一通”难以实现，我们能否只运用应急通信手段完成通信保障任务，变得至关重要。

表1 天津市各级人防部门应急通讯手段

4 从应对重大灾害出发，提高通信保障能力的措施

4.1 熟悉人防部门应急通信保障预案，时刻为战时、灾时做好准备

对于人防应急通信保障预案，本部门保障人员要做到熟悉不同保障任务下人员分工、携带的装备以及使用的通信手段。另外还要定期对预案进行修订，整理人员变动情况，加入新装备、新技术等内容。

对于应急通信设备，要做到定期使用、保养、充电，保证随时可用。例如，经常开机使用车载短波电台，避免因为长时间断电，出现电台参数丢失的情况。

对联络文件，要做到及时更新，号码、通联频率准确。例如，有时卫星电话代理商会要求用户更换电话号码，更换号码后，下级部门应及时上报。相应的，上级部门也要定期统计、更新联络文件，保证其准确性。

4.2 从应对重大灾害出发，针对性筹划训练

目前人防部门组织的通信保障训练，重点在于通信手段的“全”，要求参训单位使用各种通信手段进行通联。由于参训人员依赖常规通信手段（手机、固话）的现象普遍，容易产生“一通百通”的情况。对此，可以针对重大灾害特点，从实战出发，设置训练情况。例如，训练前组织者不告知各参训单位通信频率、参数，训练中设置通信盲区，限制某些参训单位使用常规通信手段，尤其是限制手机的使用，要求盲区中人员使用海事卫星电话、北斗短报文系统等应急通信手段申请、获得通信频率、参数，建立音视频联络，在通信手段受限的情况下完成通联。

除此之外，还要经常按本部门应急通信保障预案中的要求设置训练科目，并按其中的流程、规范制定训练考核标准，从难、从严、从实战需要做好平时训练。

4.3 加强部门联合训练

应急通信要求协同各种通信网络和技术手段，使应急人员无论在何时何地、采用何种接入方式，都可以优先利用残存通信资源建立通联。近年来，随着政府突发事件应急预案制定工作的推进，基础电信运营商、政府各职能部门如公安、消防等都投资建设本部门的应急通信系统。但是这些通信系统的涉及单位、通信频率、管理体制不同，系统间没有建立起联动机制。当重大灾害来临，各系统遭受不同程度损毁甚至瘫痪时，剩余的通信资源能否有效整合是一个未知数。由于信息无法共享，还可能出现联动困难、多头指挥的情况。

以人防部门为例，经过若干年的建设，人防部门己经拥有非常完善的通信网络，尤其是卫星通信网络，是重要的应急通信保障力量，但是在天津市政府网站公开的《天津市通信保障应急预案》、《天津市地震应急预案》中，并没有明确人防部门在应急情况下承担的任务。同时，目前天津市人防系统的大规模的演习、演练，一般是由市人防办牵头，各辖区人防办分片区演练，与政府其他部门的联合训练很少。

《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》要求“推进应急平台之间互联互通、数据交换、系统对接、信息资源共享”，“制定不同类别通信系统的现场应急通信互联互通标准”。只有通过详细调研、并由政府主导进行多部门的联合训练，才能做到统筹资源、了解各部门设备兼容程度，进一步打通部门间应急通信壁垒，建立起多部门协同的应急通信协同系统，提升急通信保障能力，更好地完成应急通信保障任务。

5 结语

重大灾害发生时，固话、手机、网络通信这些常规通信手段极有可能全部中断，短波、卫星通信等应急通信线路能否第一时间抢通关系着应急救援的效果。经过若干年的建设，人防部门己经具备了承担应急通信任务的硬件条件。目前，从预案准备、针对性训练、多部门协同等方面入手提升软实力，是进一步提升人防部门应急通信保障能力的重要措施。