废弃电器电子产品回收处置制度现状

杨立群，鲁 敏，张 旭

（1.湖北省固体废物与化学品污染防治中心，湖北 武汉 430072；2.武汉大学 资源与环境科学学院，湖北 武汉 430079）

0 引言

随着生活水平的不断提升以及技术的不断进步，电器电子产品的使用日益广泛。同时，废弃电器电子产品（以下称电子废弃物）的数量和种类也与日俱增。以湖北省为例，2017年拆解处理废弃电视机、电脑和冰箱等共计5 061 741台/件。我国电子废弃物的年增长率为13%～15%，远高于欧盟地区的2.5% ～2.7%的年增长率［1-2］。与生活垃圾不同，废弃的电器电子产品成分复杂，其中既包含了重金属等对人体健康和环境有害的物质，也包含了贵金属、树脂等可重新利用的再生材料［3-4］。目前，已经开发了多种技术用于从废液晶显示器中提取稀有元素铟［5］。如何妥善处理废弃电器电子产品以便更好地保护环境和节约资源已成为人类社会面临的重大问题。

目前，世界各国政府已经非常关注电子废弃物的回收处理和有效利用［6-9］。很多国家和地区都通过立法以及建立相关政策体系来进行规范和推动电子废弃物的回收处理［1，7，10-11］。然而，随着电器电子产品处理种类越来越多，现有的电子废弃物的回收处置制度与实际运行之间的矛盾越来越突出［12-14］。在此背景下，笔者结合在电子废弃物工作中的经验，对国内外电子废弃物回收处置的制度现状进行了梳理和对比，为完善我国现有电子废弃物的处置体系提供意见和建议。

1 国外废弃电子产品回收与处置

1.1 欧盟国家电子废弃物的回收与处置

1.1.1 德国电子废弃物的回收与处置 生产者延伸责任制是指生产者承担的环境责任不仅在产品的生产过程中，还要延伸到整个产品的生命周期，特别是废弃后的回收和处置责任。德国是实行生产者责任延伸制最早的国家［15］，从1972年颁布的《废弃物管理法》开始，德国陆续颁布了一系列的政策法规对废弃电子产品的回收与处置进行了规范化管理。目前，主要依据2005年颁布的《关于电子电气设备的流通、回收和有利环保处理的联邦法》（简称ElektroG，即《德国电子电气法》）进行电子废弃物的回收与处置［16］。

ElektroG 涉及的部门包括德国联邦环保部、管理中心、公共回收公司、旧电气处理公司和整个执行系统的中心——生产商。生产商成立管理中心，即电子旧设备登记基金（die Stiftung Elektro-Altgeraete Register“EAR”），其网站（https//www.stiftung-ear.de/）如图1 所示。EAR 在电子废弃物回收处置中的主要任务是对电气产品进行分类；计算回收公司所回收的电子废弃物数量；制定生产商取回电子废弃物的方案；通报电子产品的全年销售总量、回收的电子废弃物总量、由生产商重新使用的电子废弃物总量、由生产商回收、收集并出口的电子废弃物数量。在运行上，EAR 从德国联邦环保部得到相应的费用补偿，接受联邦环保部的委托，承担生产商注册登记工作。

图1 德国EAR 基金会网站Fig.1 Website for die Stiftung Elektro-Altgeraete Register(EAR)

德国的电子废弃物主要由公共废物管理局（PuWaMA）负责回收，销售商可以通过自愿原则进行电子废弃物的回收。资料显示，2010年德国电子废弃物的回收率达到了45%（约为9.5 kg/居民/a）。研究表明，拾荒者是限制回收率的主要因素之一，报告数据显示约37%的电子废弃物被拾荒者拾取，卖给回收商进行拆解或者非法出口［17］。因此，部分城市通过强化回收点的防护措施以提高回收率。回收点根据不同州的管理条例，PuWaMA 可以将电子废弃物交给慈善或者非盈利机构，经过翻新和维修后进入再利用；也可以将回收的电子废弃物交由生产商授权的拆解处理机构进行拆解处理。在PuWaMA 将电子废弃物交给拆解企业前，部分生产商可以直接从PuWaMA 将属于自己生产的电子废弃物取回，自行交给拆解企业进行处理。EAR 根据生产商的市场占有率对生产商处理的电子废弃物进行监控。拆解企业将处理量反馈给生产商，生产商核实后将数据上报给EAR。EAR 根据生产商的销售量及处理量进行成本核算，发放补贴金额。德国现有的处置方式最大的优点是生产商可以自主选择拆解处理机构，使拆解企业有压力，提高其拆解效率和加快技术更新，处理成本低，经济效益好［18］。

1.1.2 荷兰电子废弃物的回收与处置 荷兰的废弃电子产品的处理由ICT（Information Communication Technology Environment）和NVMP（Netherland Verwijdering of Metal Products）两个组织负责。ICT 基金会的运行模式与德国的EAR 基金会的运行模式类似，同样由生产商和进口商对产品的环境影响和处置负责。两者不同之处在于拆解处理企业是由ICT 根据废弃电子产品的类型指认拆解企业，而非由生产商指认。拆解企业处理后将拆解量申报给ICT，ICT 依据生产商的销售额及处理数据加权核算后向拆解企业支付费用。

NVMP 基金会征收的基金由生产商和进口商、消费者共同承担。其对电子废弃物（主要是电视机、电冰箱和空调等产品）回收处理方式为“购买时付费模式”，即消费者在购买产品时支付一定的费用，用作废弃产品的处理基金。由生产商将此费用转交给NVMP 基金会，基金会根据销售商及处理企业反馈的处理量核算对生产商的成本分配。

1.1.3 西班牙电子废弃物的回收与处置 西班牙电子废弃物处置的法律依据为Royal Decree 110/2015 of 20 February on waste electrical and electronic equipment（以下简称RD 110/2015），其主要制定依据是欧盟Directive 2012/19 指令。电子废弃物的处置过程由西班牙农业、食品和环境部（MAGRAMA）下属的废弃物协调委员会（Waste Coordination Committee）负责。西班牙建有国家层面的电子废物处置信息平台，其运行和维护费用由MAGRAMA 和电子产品生产商共同承担。废弃物协调委员会还需要制定电子废弃物的年度处置计划和目标，如欧盟第3 和第4 类电子废弃物的再利用率在2018年8月后要达到80%和85%。

电子废弃物的回收途径包括地方当局的回收系统、经销商的回收系统、生产商的回收系统和电子废弃物处置厂商的回收系统。在电子废弃物的回收过程中，消费者无需支付费用。回收的电子废弃物应进行注册；对于含有汞、铅和臭氧破坏物的电子废弃物应分开回收；回收和储存场地需要得到政府的授权。电子废弃物的运输单位需要有政府颁布的资质才能进行运输。RD 110/2015 所规定的电子废弃物的处置以实现循环利用为优先原则，电子废弃物的处置厂商必需满足相应条件获得资质才能进行处置。对于电子废弃物的处置费用，西班牙同样采用生产者延伸责任制。对于家用电子废弃物，生产者需要支付回收、运输和处置等费用；对于商用电子废弃物，则至少需要支付2005年后进入市场的电子产品的处置费用。

1.1.4 丹麦电子废弃物的回收与处置 丹麦电子废弃物的管理组织为丹麦环境保护局下的丹麦生产责任制系统（Danish Producer Responsibility System，以下简称DPA-System），其网站见图2。DPA-System报告显示，2014年进入市场的丹麦居民人均电子产品占有量为21 kg，在欧盟31 个国家中排名第七，回收的电子废弃物为12.7 kg/居民/a［19］。和欧盟多数国家一样，丹麦电子废弃物管理政策的制定主要依据欧盟2002/96/EU 指令，最新的管理依据是2014年丹麦环境保护局颁发的No.130 of 6.February 2014 法令。DPA-System 对生产商投放到市场的电子产品、回收的电子产品、再利用电子产品等数据进行监管。地方政府负责建立电子废弃物的回收网点，网点多少以人口密度为主要依据；商用的大批量电子废弃物则需要用户交给回收中心。回收网点将回收的电子废弃物汇报给DPA-System，并由后者进行信息公开。生产商依据自己的市场占有率负责各自比例的电子废弃物的后续处置。回收与处置的费用由电子产品的生产商和进口商负责。丹麦的电子产品生产商同样有义务告诉消费者如何对电子废弃物进行回收。值得注意的是，生产商需要缴纳的电子废弃物的处置费用是随年度变化的，主要依据DPA-System 的年度预算和建议，最终由丹麦环保局确定。

图2 丹麦DPA-System 网站Fig.2 Website for Danish DPA-System

1.2 美国电子废弃物的回收与处置

目前，美国尚无联邦层面的关于生产者责任延伸制度的法律，主要的法令条例是国家电脑回收法案（National Computer Recycling Act）和资源保护与回收法案（Resource Conservation and Recovery Act）。各州政府依据本州实际情况颁布实施各州的关于规定生产者责任延伸制度的法律［9，20］。截止到2015年，美国共有25 个州颁布了电子废弃物管理的相关法令［20］。其中，加利福尼亚州是最早对电子废弃物进行回收和处置的州。目前，其依据的主要法令为《电子废弃物回收法案》（SB 20：Electronic Waste Re⁃cycling Act of 2003 / SB 50：Emergency Amendment to SB 20）。从2004年7月1日起，依据该法案，消费者在购买小于15 英寸、15 ～35 英寸、大于等于35 英寸的电子产品时需要分别缴纳6 美元、8 美元或10 美元的费用用于该产品报废时的处置。经销商将收取的费用交给加州税务委员会（Board of Equaliza⁃tion，BOE），BOE根据处置量，向有资质的企业支付处理费用，处置企业向回收企业支付回收成本和费用。

值得注意的是，在不同时期，消费者需要缴纳的处置费用变化较大（见图3）。以大于等于35 英寸的电子废弃物需要缴纳的费用为例，2005-2008年的费用为10 美元，2009-2010年增加到25 美元，但是从2017年至今则降为7 美元。缴纳费用的变化主要受市场和处置成本决定，这是加州电子废弃物处置中明显区别于其他国家和地区的一个特点。

图3 美国加州电子废弃物回收法信息Fig.3 Information for Electronic Waste Management, California,USA

纽约州于2011年4月1日开始实施本州的电子产品回收再利用法案（NYS Electronic Equipment Re⁃cycling and Reuse Act）。该法案与加州电子废弃物处置方法不同，生产商需要支付电子废弃物的回收和处置费用，拥有超过50 个全职岗位的盈利机构或者超过75 个全职岗位的非盈利机构也需要支付一定的电子废弃物处置费用。纽约州设置有固定和临时回收点，回收点的管理者需要在每年的3月1日提交年度报告。电子废弃物的储存、运输和处置企业需要进行注册和备案。纽约州对电子废弃物的处置企业的记录年限进行了明确规定（3年），便于审计和检查。

1.3日本电子废弃物的回收与处置

由于资源短缺，日本在电子废弃物的处置和回收利用方面制定了一系列的法律和规则。日本于2001年实施《家用电器回收法》［21］，对不同电器的处置工艺进行了规范，并将电视机、洗衣机、空调和冰箱的期望回收率（2009年）设定为55%/60%（CRT 电视/平板电视）、65%、70%和60%（INFORM 报告）。消费者可以将电子废弃物交付给零售商，也可以将电子废弃物交由地方政府设置的回收点或指定的法人实体，电子废弃物回收运送过程中的费用由消费者在交付废弃电子产品时承担。2012年，电视机、洗衣机、空调和冰箱的回收和运输费用分别为2 000、2 050、2 450 和2 600日元/台（件）。收集的电子废弃物及消费者付费的相关票据转交给生产商，由生产商对电子废弃物进行统一处理。其中，值得注意的是中小规模的生产商享有处置豁免权。在整个回收处理过程中，生产商和消费者共同负责电子废弃物回收处理过程中所产生的费用。日本没有设立专门的基金会进行基金的管理，也不对拆解企业进行基金补贴。

日本于2013年4月开始实施《废弃小型电子产品回收再利用促进法》（以下简称《促进法》）。在回收对象方面，《促进法》规定了28 类小型电子废弃物产品，其中16 类“特定对象产品”作为优先回收对象［22］。地方政府可根据各自实际情况从中选择回收对象。与《家用电器回收法》不同，《促进法》并没有对相关方的责任与义务进行明确规定，而是呼吁国家、地方政府、制造商、零售商、消费者、处理企业等相关者协助合作自发开展回收再利用工作，是“促进型”制度。

1.4 印度电子废弃物的回收与处置

研究报告指出，2015-2019年间，印度电子废弃物的年增长率为26%［10］。但是，印度对于电子废弃物的回收与处置规范出台时间则相对较晚。印度第一个管理条例是由环境、森林和气候变化部于2011年制定，同样基于生产者责任延伸制，但是未考虑电子废弃物的回收率。最新的法律条款是2016年10月份的修改条例（Central Pollution Control Board，2016，以下简称条例）［23-24］。条例设置了电子废弃物回收率的目标条例实施的2年、4年、6年内回收率分别达到30%、40%和50%。条例同时规定生产商负责电子废弃物的回收，目前，获得政府授权的生产商共计151 家。截止到2016年12月29日，印度共有注册的电子废弃物处置/回收企业178 家。文献［10，25］表明，目前得到规范处置的电子废弃物只占到总量的5%。规范处置率低的原因是缺少系统规范的回收系统，价值较高的部件基本被拾荒者捡取。

1.5 巴西电子废弃物的回收与处置

2014年，巴西的人均电子废弃物产生量为7 kg/居民，高于中国的4.4 kg/居民（http//www.step-info.org/step-e-waste-world-map.html）。目前，多数电子废弃物仍与生活垃圾一起进行填埋处置，再循环率只有2%［26-28］。目前，有关电子废弃物回收处置的依据是固体废弃物国家法规（Brazilian Solid Waste Na⁃tional Policy，2010）。法规规定由电子产品的生产商、进口商和经销商等共同承担电子废弃物的回收处置；要求相关部门评估不同电子废弃物处置/回收模式的技术和经济可行性，并筛选确定最终可以实现保护公共健康和环境的回收与处置方法；促进回收产业和提高资源回收；综合污染物管理等目标的回收处置方式［28］。但是到目前为止，尚未确定最终的处置方式。

2 我国电子废弃物回收基金制度

2.1 中国大陆电子废弃物的回收与处置

我国于2009年开始针对电子废弃物的回收处理问题发布了相关的条例。2009年2月发布了《废弃电器电子产品回收管理条例》，同年6月《家电“以旧换新”实施办法》在北京、上海、山东等9 个省市试点实施，并于2010年6月发布了《家电“以旧换新”实施办法（修订稿）》。

2012年5月发布了《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》，并于同年7月1日正式实施，该制度是对生产商和进口商按销量征收处理基金，并确定了电视机、微型计算机、电冰箱、洗衣机、空调（“四机一脑”）5 种产品为征收对象，基金政策为对处理商的拆解过程按产品种类和数量进行补贴。废弃电器电子产品处理目录（2014年版）中的处置名录增加到了14 种。有关部门又下发了《废弃电器电子产品处理目录》《废弃电器电子产品规范拆解处理作业及生产管理指南（2015年版）》以及一系列相关配套政策。随着各项政策的实施，我国废弃电器电子产品处理行业逐步向制度化、产业化、规模化、绿色化和资源化方向快速发展。我国（大陆地区）目前共有109 家具有资质的电子废弃物处置企业。2014年，我国电子废弃物的回收处置率达到35%，与美国2013年的40%相近［29］。

电子废弃物回收处置的运行模式为生产商和进口商按照电器电子产品销售、进口的数量定额向财政部缴纳基金，国家实行废弃电器电子产品处理资格制度，取得废弃电器电子产品处理资格的企业对列入《废弃电器电子产品处理目录》的废弃电器电子产品进行处理后，可以申请基金补贴。处理企业按照《废弃电器电子产品规范拆解处理作业及生产管理指南》完成废弃电器电子产品的拆解后，并按照环境保护部制定的审核办法《废弃电器电子产品拆解处理情况审核工作指南（2015年版）》核定废弃电器电子产品拆解处理数量后，方可获得基金补贴。目前，对于25 英寸及以上电视机、微型计算机（不包含平板电脑和掌上电脑）、洗衣机（3 公斤＜干衣量≤10 公斤）、电冰箱（50 升≤容积≤500 升）和空调的补贴标准分别为70、70、45、80 和130 元/台。

2.2 台湾地区电子废弃物的回收与处置

1997年7月，台湾环保署依据《废弃物清理法》将废弃的电视机、电冰箱、洗衣机及空调规定为不易清除处理及长期不易腐化的一般废弃物［8］。1998年3月开始执行回收处理的工作，废家电专业处理机构于2000年1月起陆续建设完成并正式运营处理。2014年回收电子废弃物6 470 844 台，相当于每人5.65 kg。台湾地区采用的是“资源回收四合一”的方式进行电子废物的回收处理，即结合小区居民、回收商、地方政府及回收基金等4 方面，实施资源回收、垃圾减量工作。其中废家电的回收处理责任者为生产商和进口商（以下称责任方），要求责任方百分之百负担回收处理费用，并为此成立专项基金。目前，责任方对27 英寸及以上平板电视机、微型计算机、洗衣机、电冰箱（容积≥250 升）和空气调节器的回收和处置费用分别为233、114.8、307、588 和241 新台币/台（件）。

责任方需缴纳的费用由台湾环保署的“资源回收管理基金管理委员会”（以下称委员会）负责收取和拨付。资源回收管理基金的运用上，分为“信托基金”和“非营业循环基金”两部分。其中，信托基金用于向取得授补贴资格的处理工厂支付补贴费。非营业循环基金用于支付相关管理费用及补助回收通道、研发技术等方面的费用。回收商/处理企业于每年1月、4月、7月及10月等月份的15日之前，将前3 个月的营运统计报表向登记机关报告。登记机关在办理回收商、处理企业的登记、变更登记、撤销或废止登记时，应通知委员会，并在每年的1月、4月、7月及10月等各月的月底前，汇总回收商、处理企业报告的回收量、处理量，送往委员会备案。

3 国内外电子废弃物回收处置差异及对我国在电子废弃物回收处置方面的建议

3.1 国内外电子废弃物回收处理差异

对比以上国内外对电子废弃物的回收处置的法律法规和执行办法可以看出，电子废弃物回收处置方式的最大差异体现在以下几个方面。首先，回收方式不同，国外以及我国台湾地区，主要通过政府或者生产商设置回收点的方式进行电子废弃物的回收［8，21，30-31］。我国大陆地区尽管已经有一定比例的回收站点，但是，仍未建立完整的电子废弃物回收体系。其次，电子废弃物处置费用的来源不同，多数国家与地区采用生产责任延伸制，即生产者与进口商负责电子废弃物的回收与费用。但是，日本和美国的消费者则需要承担部分或全部的回收与处置费用。最后，在电子废弃物的处置补贴上存在差异。多数国家是生产商或进口商将回收/处置费用直接交给环保部门或下属基金会，由其进行补贴或者处置费用的支出。而我国则是将费用交给财政部，环保部审核完成后，财政部负责处置补贴的发放。

3.2 我国电子废弃物回收与处置制度的成绩

经过不断的努力，我国在电子废弃物规范处置方面取得了很大的成绩。2012—2016年，共批准了5 批109 家处理企业列入废弃电器电子产品基金补贴企业名单，四机一脑年处理能力达到1.5 亿台，回收拆解总量接近3 亿台，年均处理量增速达到58%。2012年首次采用日报方式，对电子废弃物处理企业的经营情况进行信息化管理。2016年首次全面应用物联网技术和视频监控手段，实现对电子废弃物处理企业生产经营全过程的全覆盖、无死角、实时动态监控。同时引入第三方专业机构审核机制进行企业规范化管理、危险废弃物属性鉴别、清洁生产审核、环评和税务审计。同时，在规范化处置的指导下，资源环境效益显著。以2014年为例，我国规范化处置废电器170 万吨，拆解产物为167 万吨。材料经济价值达50 亿元，相当于节约44 万吨精铁矿、14 万吨含铜品位20%的铜精矿、59 万吨铝土矿、58万吨原油。

3.3 我国电子废弃物回收与处置制度的不足和建议

尽管取得了许多成绩，我国在先行电子废弃物回收处置制度方面仍存在许多不足和问题［29，31-33］。在电子废弃物回收处置方面，我国可以从以下方面进行完善。首先，完善相关法律法规，对于电子废弃物相关的生产者、经营者、销售者、消费者等各方责任与义务进行明确规范，特别是进一步明确电子产品进口商和经销商的责任。第二，进一步加大电子废弃物相关的宣传和教育，提高人民群众对电子废弃物回收和规范处置的意识［34］。如可以借鉴丹麦对生产商的要求，在用户购买电子产品时，向其介绍电子废弃物的回收处置方法。第三，我国电子废弃物目前常见的回收方式仍以小商贩为主，需经多次转手才能达到处置厂家，中间环节的增加降低了规范处置的比例。积极构建完整的回收体系，提高电子废弃物的回收率，继而提高规范处置率。如可以鼓励销售商或处置企业建立回收网络，或通过在居民区的物业管理处设置回收点的方式提高电子废弃物的规范回收。随着网络和智能手机的运用，在我国部分地区已经出现了网上回收方式［32］。第四，积极借助视频监控等手段，简化基金补贴的审核流程。电子废弃物处置量的审核工作由企业自查、第三方审核、地方环保部分审核、国家环境保护部审核等环节组成。我国具有拆解资质的企业均建有视频监控系统，湖北省还建有我国第一个省级视频监控系统，省内企业的监控视频图像分辨率高于1 280 * 720，甚至达到1 080 P。因此，可以通过企业赋予审核员一定权限，增加平时拆解工作规范性的审核，减少固定审核比例，继而缩短审核流程。第五，建立更加灵活合理的回收处置基金制度，缩短基金补贴的发放时间。目前，我国的电子废弃物处置基金的来源主要由生产商和进口商缴纳，收取单位为财政部。但是，缴纳费用不足以支付企业的补贴，主要原因是电子产品销售量小于电子废弃物的产生量。所以，至少在一定时间内，需要增加补贴的来源或者降低拆解企业的运行成本，达到补贴基金的收支平衡。此外，拆解企业的审核工作最终由环保部负责，而补贴基金由财政部发放，补贴发放周期过长，增加了企业的运行成本。建议将补贴基金由环保部征收和发放，缩短周期。此外，由于不同省份和地区的生产和生活成本存在显著差异，建议依据不同区域设置不同的电子废弃物回收/处置补贴。