安全是对生命的承诺

2019-04-09文

中国公路 2019年5期

文

道路千万条，安全第一条。认识到道路安全是居于首位的重要性，是一个全球性的发展问题。世界卫生组织统计，全世界每年大约有120万人死于道路交通事故，还有大约2000万至5000万人受伤，这些道路交通安全事故严重制约了发展中国家和中低收入国家的发展，成为其背负的沉重负担。本刊通过梳理过去几十年被道路安全工作表现最好的国家采纳的技术、材料和实践，为国内道路安全提供可借鉴的国际经验。

道路交通碰撞及其后果是道路交通的主要副作用。根据世界卫生组织统计人数显示，全球道路交通所造成的死亡人数接近死于肺结核的人数，高于死于疟疾的人数。总体上看，道路交通死亡是人类的第十大死因。

这个问题不仅糟糕，还在不断恶化。如果全球不积极采取措施降低死亡率、提升安全性，预计到2030年，道路交通死亡在人类主要死因中的排名，将从第十上升到第五。

全球90%以上的道路伤亡事故发生在中低收入国家，尽管这些国家的登记车辆数只占全球总数的49%，该问题在东南亚地区的发展中国家里尤为严重。全球大约有44%的道路伤亡事故发生在该地区，尽管该地区的机动车数量只占全世界总数的16%。

高收入国家的人均道路伤亡事故率一般只有较贫困国家的一半，而中低收入国家平均每辆登记车辆的道路伤亡事故率通常达到高收入国家的10倍，甚至有极端数字显示达到过100倍。高收入国家过去四五十年的道路交通事故伤亡率呈持续下降态势，相反，大多数中低收入国家的情况正在持续恶化。

道路交通伤害给低收入人群造成了不成比例的负担。在死于道路事故的人群中，大约有一半是行人，以及骑自行车、摩托车、机动两轮车的人，他们也就是统称的“交通弱势群体”，该比例在低收入国家更高。世界卫生组织的统计数据显示，在美洲地区的高收入国家中，35%的道路事故死亡者是交通弱势群体，而在西太平洋地区的中低收入国家中，这个数字是70%。

道路交通碰撞事故成为交通系统健康发展的副作用，同时制约着发展中国家的发展，给其造成了高额的社会和经济成本。中国就是这些国家的其中之一。

中国的人均道路碰撞死亡率约是英国和瑞典的4倍。发达国家在过去的几十年里着手解决道路安全问题，形成了良好的实践，并通过相关组织和机构，将这些经验应用到发展中国家。

道路交通事故是5岁至44岁人的三大死因之一。

——世界卫生组织

主要问题和挑战

2018年道路交通安全不容乐观

2018年以来，我国公路交通领域发生了多起事故：2018年2月20日，10时30分，江西赣州一辆客车在瑞金市坠入三峡，造成11人死亡、20人受伤；2018年6月29日，20时27分，河南驻马店一辆大客车在京港澳高速公路湖南濮阳段碰撞并越过中央隔离带，与对向一辆半挂危险品运输车发生碰撞，18人死亡、14人受伤；2018年11月3日，19时21分，辽宁籍一辆半挂牵引车在兰海高速公路七道梁长下坡路段时，因刹车失灵，操作失当，与一辆重型货车和13辆小客车发生碰撞，所载货物甩出，造成15人死亡、45人受伤。除了这些交通运输重大事故之外，还有2018年重庆万州“10·28”公交车坠江，2018年陕西西安“11·13”重大道路交通事故等。惨痛的事故让行业必须面对道路交通安全不容乐观的严峻现状。

大部分受害者是交通弱势群体

在我国，交通弱势群体占道路交通死亡总人数的约70%，该比例大幅高于美国的24%和瑞典的34%，主要原因是汽车保有量相对较低（美国汽车保有量为2.5亿辆以上，中国的汽车保有量为1.97亿辆），两轮机动车的大量使用。交通弱势群体在道路交通事故受害者中占比较高是亚洲交通的一个共同特征，尤其是两轮机动车辆被广泛使用的经济体。因为，通常的道路设计没有将机动车的行车路线和弱势群体分隔开，而且供弱势群体使用的交通设施，比如专用人行道、自行车道、安全过路点有限等。

非法驾驶行为是主因

根据公安部发布的《（中国）道路事故年度统计》显示数据，机动车驾驶员的非法行为是造成碰撞的主要原因。在过去的20年里，驾驶员非法行为造成的道路交通碰撞占总数的87.4%，占死亡总人数的81.3%，占伤亡总人数的81.3%。相关组织曾对驾驶员的非法行为做过调查，不当避让、超速驾驶和无证驾驶被列为造成碰撞的三大主因。具体数据为：疲劳驾驶2%；醉酒驾驶占3%；无证驾驶7%；不当避让12%；超速驾驶14%；其他影响安全的机动因素62%。可见，这些分类较为笼统，机动因素被统一归为一类，导致无法根据报告确定潜在的应对措施。同时，报告在确定碰撞责任人时通常将“驾驶员过错”列为碰撞原因，尽管有很多深层次原因造成了这些碰撞。

基础设施的安全性不足

我国的高速公路建设取得了巨大发展，截至2017年年底，高速公路总里程超过13万公里，是世界最长的高速公路网络。但是，高速公路在道路网络的其他方面还存在很多不足，尤其是在安全性和供交通弱势群体使用的设施方面。尽管新建的高速公路在设计标准和标志、标识上遵循了国际最佳实践，但是城际和农村公路常缺乏引导驾驶员的规范标识、标志，也缺乏人行道、自行车道和安全过路点，人行道经常受到临街开发及和商业活动的限制等。除了少数的一线城市，其他城市的道路交通管理水平普遍还有很大提升空间。

不可忽视的其他影响因素

目前，道路交通安全面对一系列亟待改进的问题和新业态带来的挑战。公安部、交通运输部、国家安监总局等监管主体之间的协作机制需健全、强化和细化；车辆源头管理不到位，部分车型安全技术水平低；道路规划、设计、建设、运营过程中的安全理念需加强，安全设施欠账多；管理执法不到位，法律法规需完善，行业监管力度不足，执法效能不高，《道路运输法》和《道路交通安全法》都还在制修订的过程中；应急救援体制不健全、联动机制不完善，资源配置不合理，救援装备落后；交通安全科技研发投入不足，有效转化少，无法形成充足的支撑。同时，交通安全在新时代面临着多种多样崭新的挑战：出行模式多元化、出行工具的网联化等。

可借鉴的国际经验

世界卫生组织牵头建立了联合国道路安全协作机制，通过决议号召将2011年至2020年作为道路安全行动10年，旨在稳定和逐步降低全世界的道路交通死亡人数，鼓励国际方面的合作。该计划呼吁各成员国：制定道路安全行动计划和战略，注意应将相关计划视为政府和其他组织可以采取的具有成本效益的措施，以及可以开展的有利可图的投资项目，并应为这些计划和战略确定雄心勃勃和可衡量的目标……

过去的几十年中，致力于改善道路交通安全、降低死亡率的发达国家，耗费巨大精力收集了流行病学和潜在原因准确、全面的数据，这些数据引发了人们对于可以实现巨大安全效益的重要问题的关注。并非所有国家都可以提供这些数据，速度是道路交通伤害问题的核心因素，还包括酒精、基础设施匮乏、机动车不戴头盔和不系安全带及疲劳驾驶等。

政治领导力

改善道路安全，向“零伤亡愿景”迈进，这需要政治领导力和承诺，这种领导力的效果在很多国家都得到了体现。

日本在20世纪70年代就提供了一个很好的典范，在认识到严重和日益频繁的道路安全问题后，日本政府于1970年颁布了《交通安全政策法》，根据该法律成立了由首相担任主席的交通安全措施会议，每年都召开会议。日本也制定了行动计划，并明确由相关部委共同负责实施这些计划。这些行动导致了道路交通死亡人数的大幅下降，从1970年的1.6万多人下降到了1980年的不足8000人，尽管同期汽车保有量有所增加。

自从法国总统在2002年的国情咨文中将减少道路交通死亡人数作为政策重点后，法国的情况有了明显改善。与2001年相比，2004年的死亡人数下降了32%，并且自那以后一直呈持续下降态势。

瑞典因其“零伤亡愿景”目标而经常被誉为道路安全的先行。瑞典议会在1997年制定了有关道路安全的长期国家目标：“没有人在道路交通系统内死亡或严重受伤（即零伤亡愿景），并且道路交通系统的结构和功能必须符合该目标的需要。”这是一个通过议会的集体政治领导力带来政策变化的典范。对道路安全的干预自上而下，并且促使所有利益相关方展开高水平的协作，并为共同目标而努力。

数据的收集和报告的形成

严重的道路安全事故通常会吸引媒体的注意。媒体使用传闻的信息及报道，经常使改善道路安全努力的重心被不恰当地放在细小的问题上。然而，有关对道路交通伤害进行有效干预的决策，需要以可靠的数据和客观信息为依据，而不是以传闻为证据。

有关碰撞发生类型的可靠数据，对于详细了解碰撞的情形非常必要，能够确定干预措施和检查其有效性。在很多发展中国家，系统性收集道路交通数据的努力不够，少报死亡和重伤人数的现象普遍存在。

实验室中模拟的车辆撞击现场

管理的演变

成功减少道路交通死亡人数的国家在道路安全管理上经历了四个连续阶段：第一阶段，注重驾驶员；第二阶段，注重全系统的干预；第三阶段，注重有针对性的成果和机构领导；第四阶段，注重安全系统和长期消除死亡和重伤。

被动与预防性车辆安全措施成功减少死亡人数，气囊、缓冲车身结构等被动安全技术为发达国家降低安全事故带来了显著成效。

其中，第二阶段的代表性事件是二十世纪七八十年代，美国国家公路交通安全管理局首任局长、流行病学家威廉·赫顿博士提出了著名的“赫顿矩阵”，这是一个规划道路安全活动的系统性框架，涵盖碰撞前、碰撞中和碰撞后各阶段的基础设施、车辆和使用者。政策的焦点从强调碰撞前阶段的驾驶员扩大到将碰撞中保护（对于路边和车辆的保护）和碰撞后关怀也包括在内。它将道路安全分析扩大为全系统干预方法，并将影响伤害结果的因素之间的复杂关系考虑了进去。但是，它的焦点依然放在系统性干预的水平上，并未直接涉及机构管理职能或希望取得的成果。

第四阶段是目前道路交通安全发展最成熟的阶段。为了达到这一阶段，20世纪90年代末，世界上两个表现最好的国家重新思考了它们的干预措施和制度安排。荷兰的“可持续安全”与瑞典的“零伤亡愿景”战略制定了使道路系统内在安全的目标。这些战略强调的是在碰撞中有效管理动能交换，以确保不会超出人类对于伤害的容忍度。这些战略把速度控制放在核心位置，重新把注意力集中到道路和车辆设计，以及相关的保护功能上。

“驾驶员负责”的文化在这两个国家被“交通系统负责”所取代，把焦点集中到共同承担提供安全系统的责任上。同时，还被用于在即将超出容忍度时提醒驾驶员，以及在有限的情况下，为接管车辆系统的智能交通系统提供背景。已经投入使用的有自动刹车系统、电子稳定控制系统，速度控制系统的研发也取得了巨大的进展。

新的智能交通系统可以帮助驾驶员瞬间做出决定，避免碰撞。

如果中国能借鉴该演变的经验，就有可能加快改善道路安全的进程，不需要像西欧、日本和澳大利亚等国家历经50多年时间。

责任和目标的设定

有关的经济合作与发展组织已经得出结论：目标的存在和有针对性的道路安全计划可以增加安全政策实施的可能性。有针对性的道路安全计划能够促使现有制度更好融合，更有力地协作，并且通常形成更集中的资源配置。

所有表现最好的国家都制定了明确的战略和行动计划，优先处理关键问题和采取解决这些问题的行动。这些在国家和地方层面都有明确规定。

在责任和目标设定方面表现最好的国家还认识到，在道路安全管理上需要采取系统性方法。它们确定了领导机构，并明确了它们的职责。各个机构在行动上也密切协作，以实现约定的目标和指标。

这种协作有横向的（部委与机构间），也有纵向的（中央政府与各级地方政府之间），表现最好的国家有一个共同的特点——大部分的道路安全职责和行动都落在地方层面。为此，各级政府都需要配备有技能的专业人员。

表现最好的国家的道路安全行动计划不仅涵盖传统的工程、执法和教育措施，还包括开发新技术以帮助实现政府制定的目标。它们认为智能交通系统技术在支持传统道路安全措施方面，尤其是交通执法方面，可以发挥重要作用。

应用新技术

驾驶员在心理和生理能力的差异或局限性会导致驾驶行为的很多错误和不确定性，从而引发潜在的危险。

新技术可以帮助人们适应环境和克服这些缺陷。新的智能交通系统可以帮助驾驶员瞬间做出决定，避免碰撞。对路、车、人的元素分别应对的传统方式，已经被将这三个元素作为一体化的整体来对待的系统方法所取代。这些元素之间的相互作用，尤其是人在复杂的交通环境下处理和理解信息的方式，被作为一个整体纳入系统的设计和管理中。

系统设计考虑了人犯错的因素，包括人体在抵抗撞击时身体的弱势，以及在处理信息和做出决定时的错误。智能交通系统具有独特的优点和潜力，比如自动发现潜在的危险、及时向驾驶员发出提醒和警告，以及协助控制车辆。智能交通系统通过更多的信息收集、快速数据处理及车载通讯和显示装置，将人、车和路融为一体，形成一个稳定的闭环系统。

我国道路安全改善的思考

制度

在国务院负责道路安全的部门中，公安交警部门负责道路安全的执法工作，交通运输部负责监管公路运输公司。根据《道路交通安全法》的规定，地方政府应满足道路交通的发展需求，制定道路安全管理规划，根据道路安全法、相关规定及相关国家政策，规定交警部门为道路安全的领导机构。

2003年，全国道路交通安全工作部际联席会议启动，负责协调道路安全工作。联席会议成员包括公安部、交通运输部及其他15个部委与单位。多个省份也建立了类似的协调委员会。但这些机制仍然存在明显缺陷。

许多机构在很大程度上处于独立运转状态。道路安全通常只是管理者很小部分的职责，尤其是地方政府中从事道路安全工作的专业人员数量明显不足。因此，各项工作常常无法得到很好地规划与协调，其影响力较小。

江苏省某高速公路上的化学危险品输运车辆安全事故应急演练

战略规划与目标

道路安全性较高的国家均制定有明确的战略与行动计划，重点关注那些关键问题及解决这些问题的举措。全国及地方政府均有这样的战略和计划。但我国没有此类目标明确的举措的指导意见，地方政府尤其如此。

我国目前还没有任何量化的道路安全目标。但2011年10月，国务院颁布了《安全生产“十二五”规划》，其中确定了道路安全规划目标，即与2010年相比，2015年每万辆车的死亡率下降32%。

但是，必须认识到仅仅制定目标并不能确保预期效果，借鉴和合作是必要的。

数据共享

在道路安全性方面表现最好的国家均建有碰撞综合数据库，便于根据可靠信息制定政策与举措。此外，数据库还能便于对照设定的特定目标，定期监控安全表现并评估干预措施。

在这些表现最好的国家中，所采用的碰撞报告表已历经多年发展，通常与数据的潜在用户协商制定。这样采集的数据（在流行病学方面具有极高价值）能够说明总体状况，以及高风险区域与特定干预措施的更多详情。如数据库可用于确定风险最高的道路使用人类别，高风险的相关影响因素，碰撞频发的道路类型及位置。这些数据一直用于政策、法律、行动计划、投资目标方面的正确决策。中国在这一方面仍有很长的路要走，碰撞数据的采集在范围、可信度、分析适用性方面仍然非常有限。

这些表现最好的国家不仅采集并分析广泛的碰撞数据，同时能够随时向有需要的用户提供这些数据。碰撞初步报告由相关执法机构提供，但这些记录会很快输入到计算机数据库中。在对个人姓名保密的情况下，其他道路安全专业人士及研究人员均能访问该数据库。与此形成鲜明对比的是，在我国，了解官方所采集数据的途径非常有限，不仅公众了解此类信息会出现这种状况，道路安全专业人士也同样如此。

教育、执法与安全体系的构建

在车辆安全、车辆主动和被动防御系统研发、头盔、安全带、儿童座椅等技术和设施不断优化和不断完善的基础上，安全交通体系支持的教育与执法工作也是必要一环。

2003年，我国成立了全国道路交通安全工作部际联合会，通过协调机制和共同努力，道路安全事故数量稳步下降。

日本在20世纪70年代加强了辅以道路安全教育的执法活动，从而大大降低了碰撞死亡率。仅仅依靠道路安全教育作用非常有限，将道路用户教育与交通执法相结合则是保证道路安全的重要方法。

在许多发达国家，对于酒驾的处罚力度逐步加大，允许的血液酒精浓度水平也更趋严格。更严格地执行酒驾规定，以及加强严禁酒驾意识的宣传活动，令碰撞明显减少。我国目前越来越关注严禁酒驾问题，同时也进一步开展更严格的执法与宣传活动。

但是，在取得成功的国家中，人们逐渐认识到仅靠宣传和执法活动所能取得的效果仍然非常有限，毕竟每个人都会犯错。因此，人人都会犯错而进行道路交通体系设计的前提下，这些国家越来越重视安全体系方法。

我国的交通事故报告通常认为驾驶员未遵守交通规则，是大部分碰撞发生的主因，但是，导致碰撞发生的是一系列、成体系的原因，剖析深层次的原因，分析人、车、路、环境对造成这一起碰撞的所有潜在因素，才是报告里最重要的内容，也是真正能够保证安全事故率不断下降的有效举措。

道路交通基础设施

近年来，我国一直在迅速扩大道路基础设施建设，投资重点向高速公路及主要国省干线倾斜，这些新建公路与其余路网之间存在显著对比。对于处于弱势地位的道路用户而言，后者通常缺少适当的标识、标记与设施。即使在某些新建公路上也未全部采用宽容性设计。

在高收入国家，此类设施已有数十年发展历史，已植根于交通与道路安全管理的长期经验之中。但中国还没有此类经验的充分积累，尤其是在执行这些措施所需的专业技能方面。我国的交通管理仍然大部分由公安交警负责，还未完全建立起一支由公路管理部门及当地政府聘请的、专门负责处理此类事务的专业交通工程师队伍。

可用于确保安全基础设施体系的两条措施分别是道路安全核查机制（RSA）和黑点分析。

RSA是指由一个独立小组对当前或未来新建道路开展正式的安全性检查。该核查将从质量上评估并报告潜在道路安全问题，确定针对所有道路用户提高安全性的机会。RSA的重要特点即是聘用一支拥有各种专业知识的专业团队，包括公路工程安全、公路设计、道路养护、道路安全执法方面的专业人员。当前该流程广泛应用于最先进的国家，但除了一些由国际金融机构（如亚行、世行等）资助的公路项目，该做法在我国并不常见。

黑点是指高频率发生车祸的道路位置或路段。黑点通常出现在交叉点及道路几何方向突然发生变化的位置。在调查黑点位置的碰撞时，常常可发现并处理某些规律性问题及可能的原因，以减少再次发生类似碰撞的风险。目前已有许多黑点方案的成功范例，其重点在于根据可信的车祸数据，科学地确定黑点位置及撞击原因。但是，该方案在我国常常会面临困难，不仅因为之前所述碰撞数据公开度、共享度不足等问题，同时也由于道路与警察部门之间缺乏协调性。

为便于两个部门的协调并有效实施该方案，联合行动将会非常有效。这一方面已有一些成功案例。2003年12月，公安部和国家安全生产监督管理总局首次对危险路段开展了联合检查，并确定了需要在部委监督下重新整修的29个危险路段。从2004年开始，交通部开始实施国省干线三年公路安全保障工程，主题为“珍视生命、消除潜在危险”。2007年，县级与乡镇公路也纳入了公路安全保障工程。在这些工程的推动下，许多公路危险路段得到了有效整修和改善。