简论俄罗斯反腐败机制建设与启示

张洁　郭文宇

摘 要：俄罗斯腐败问题由来已久且范围广泛，历任总统在任上都采取了一系列的措施治理腐败。但是从当前反腐法制化的策略、目标和环境来看，俄罗斯反腐之路还很漫长。本文在了解俄罗斯腐败形成的背景和治理措施的基础上，探寻俄罗斯反腐败的成效与缺陷，试图为我国的反腐败建设提供借鉴参考，并且从权力运行、反腐立法、全民反腐三个方面提出了相关建议。反腐不仅要依靠法律建设，更要社会道德理念的确立。

关键词：俄罗斯;反腐败 ;启示

一、俄罗斯腐败的特点

腐败既是一个历史性的问题，也是一个全球性的难题。腐败这个久治不愈的顽疾给各国造成了严重的困扰，俄罗斯也不例外。近年来，俄罗斯政府反腐败力度不断加大，反腐败手段逐步强硬，然而腐败现象不仅没有得到有效遏制，反而呈现愈演愈烈之势，如何才能有效遏制腐败，走出“越反越腐”的困境，是俄罗斯当前急需解决的一大问题。

苏联时期，腐败是伴随着特权阶层的产生而不断发展的，主要表现形式是特权阶层以权谋私，通过特权掠夺国家财产和社会财富。而在苏联解体后，转型以来，俄罗斯腐败在特点和表现形式上都发生了较为巨大的变化。与苏联时期相比，腐败手段逐渐隐形化，腐败范围逐渐扩大化，腐败的新特点、新形式、新情况层出不穷。

俄罗斯腐败的特点主要可以归结为以下几点：

（一）腐败范围广，程度深且危害大

俄罗斯在转型中不断打破计划经济体制、引入市场经济体制的同时，腐败也随之蔓延出来，腐败行为严重蔓延到俄罗斯国家的各个领域，范围之广令人瞠目结舌。无论是俄罗斯政府的高级官员还是底层公务人员，腐败现象都屡见不鲜。

腐败现象渗透国家机关的各个部门，不仅出现在国有资产管理、金融、税务等各个职能部门，还出现在法院、检察院和反腐败机构等国际司法机构。司法腐败主要表现在法律尊严未得到保障，以及司法独立性的却是。司法制度被行政权力干扰严重，被视为政治专政的工具。

（二）腐败呈现不同领域与地区间的差异化

從不同地域、不同时期来看，腐败情况也各有不同。自苏联时期以来，国有资产始终是俄罗斯腐败分子追逐的重点。事实上，“腐败现象在转型国家中有一定的规律：它总是围着稀缺资源和相应权力机构转。在商品短缺时，走私、倒买倒卖批件成为主要非法活动方式，海关和相关部门成为主要的腐败发生地。当土地成为稀缺资源时，相应的权力者和部门便成为腐败多发区。最近，俄罗斯在医疗卫生和教育领域的腐败现象急剧增加，也同社会需求上升形成稀缺点有关。

另外，腐败的发展在不同地区间也存在差异化。腐败案件的数量、腐败涉及的金额，与城市规模、经济发展水平呈现明显正相关，即城市的规模越大、经济越发达，腐败程度越深、腐败涉及金额越大。

二、俄罗斯的反腐败机制建设

腐败是俄罗斯社会的顽疾，俄罗斯历届政府都高度重视反腐问题。不过在不同的时期，政府反腐措施的侧重点并不相同。

（一）叶利钦时期的腐败治理

叶利钦作为俄罗斯联邦的第一人总统，执政后不久，就对腐败做出一系列的反应。1992年4月，叶利钦亲自签署了《有关反对国家行政体系内腐败行为》的总统令，对一些违反正常工作的行为作出严令禁止，并且要求部分国家公务人员公布其个人收入与财产情况。

该总统令是俄罗斯第一部关于反腐败的法律文件。其中很多内容成为后来制定其他相关法律的重要参考依据。但是该总统令却未能付诸实践，实际意义并不突出。叶利钦反腐很多措施只是表面行动，在具体行动中未能充分发挥实效。在其执政期间，俄罗斯腐败并未能到有效遏制，反而日益加剧。

（二）普京时期的腐败治理

在反腐问题上，普京一向态度强硬，屡次将反腐列为工作重点，掀起反腐风暴。2003年，普京颁布首部反腐败法令——《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》，对贪污贿赂行为及其预防措施做出相关规定，并提出行政改革的目标。随后的数年，普京也采取了一系列的措施，例如精简行政机构、提倡高薪养廉、监督要职官员等方法来控制腐败现象。2006年5月，俄罗斯正式签署《联合国反腐败公约》，成为世界上第52个批准这一公约的国家，此举动又一次表明了普京的反腐决心。

即使普京采取许多措施以遏制腐败问题，但是收效甚微，甚至造成了“越反越腐”的效果。从颁布的一系列法律来看，虽然种类名目繁多，但是对于各种腐败行为没有做出系统而详细的惩处规定;法律授予国家监督机构的权力不足，社会监督也缺乏完善的法律保障。反腐斗争缺乏良好的制度基础，自然收效甚微。

（三）梅德韦杰夫时期的腐败治理

梅德韦杰夫也十分重视国家的腐败问题，曾多次开展反腐行动。2008年5月，梅德韦杰夫签署“反腐败措施”总统令，“指示成立由总统直接领导的反腐败委员会，由该委员会向总统提出相关建议，制定国家反腐败政策，协调联邦政府和地方政府贯彻和落实国家反腐败政策，监督国家反腐败计划的实施”。

2008年12月批准并签署的《俄罗斯联邦反腐败法》，使反腐败上升为俄罗斯的国家战略，形成了由总统办公厅主任领导、总检察院协调所有执法机构的反腐败工作体系，并且确立了公职人员的财产申报制度。总体而言，梅德韦杰夫政府从提高行政管理体制的效率、促进司法公开透明、加强对公务人员财产的监督、加重刑事行政处罚措施等方面入手，进行了大规模的反腐败治理行动。

三、俄罗斯反腐败机制的效果与缺陷

俄罗斯一直高调反腐，但收效甚微，“资料显示，2009年俄罗斯官员平均受贿金额为2.3万卢布;2010年上升为4.4万卢布，而2011年已上升到了30万卢布，而“透明国际”俄罗斯分部领导人潘菲洛娃认为，俄官员平均受贿金额远不止30万卢布。腐败已经成为俄罗斯社会的一个顽疾，要摘除这一毒瘤绝非易事。根据俄罗斯民意调查委员会调查结果显示，57%的受调查者认为腐败不可能根除，只有34%的人认为可以根除。”

在一系列的反腐行动中，不难看出俄罗斯领导人对腐败问题的高度重视以及与腐败斗争到底的决心，然而俄罗斯腐败治理效果甚微，缺陷主要集中在以下几点：

（一）反腐败体制建设不完善

俄罗斯的反腐败体制缺乏系统和连续性的政策机制，以致俄罗斯的反腐败成效不明显。在俄罗斯，地方的权力机构针对腐败现象的措施还不健全，无法针对底层干部起到良好的监督作用。联邦的反腐败计划从整体上看较为完善，但是实际执行中漏洞仍在。反腐制度建设中，各项体制与政策的制定，彼此之间缺乏连续性与包容性。

从体制上看，俄反腐机构的设置相当分散，缺乏统一、独立的反腐部门。目前，负责俄反腐工作的最高机构是由总统领导的反腐委员会，但它是个协调机构，司法机关查办腐败官员的职责，则主要由联邦总检察院和联邦侦查委员会、联邦法院承担。但两个机构反腐调查的职责存在重叠，且自身腐败现象亦比较严重。

（二）忽视民主监督对腐败治理的影响力

俄罗斯反腐力度不断增大，反腐立法不断完善，反腐机构也在逐渐健全，然而腐败现象仍然层出不穷，原因之一在于反腐过程忽略了民主监督的重要性，未能充分发挥民众和新闻媒体的监督作用。

没有监督制衡的权力是社会腐败的甘愿，由于权力在实际执行过程中没有受到应有的监督制约，权力运行不规范，最后导致信息不透明、资源分配严重不均、政府内部不协调。一方面，公民个人对政治权力监督意识不强，监督积极性普遍不高，失去有效的民主监督，权力运行不规范等现象得以滋生蔓延;而不完善的监督机制也抑制了公民监督素养的提高，造成恶性循环，形成愈加恶劣的公民监督环境。另一方面，新闻媒体监督不足。俄罗斯新闻媒体缺乏独立性监督活动受限制，监督效用名存实亡。

（三）反腐动机不纯，掺杂政治斗争

苏联解体以来，俄罗斯政坛风起云涌，代表不同阶层利益的政治势力之间的冲突始终没有停息。从叶利钦到普京，再到梅德韦杰夫，腐败治理都不可避免的掺杂着政治色彩。由于腐败治理与政治斗争几乎形影不离，这不仅影响了反腐败斗争的纯洁性与彻底性，也使得人们对反腐败的动机产生怀疑，动摇了人们的信心与动力。政府的反腐多与政治斗争的实际需要相关，并未从根本即制度上解决腐败问题。

四、俄罗斯反腐败机制建设对我国的启示

俄罗斯政府的反腐败工作尽管短期内难以取得显著效果，但其采取的一系列措施、取得的经验、现存的一系列问题对于我国正在进行的反腐斗争具有非常重要的借鉴意义。我国政府在转型发展中，也面临很多同样的或相似的问题和困惑。俄罗斯反腐败机制建设对我国反腐败斗争有一定的启示作用。

（一）规范权力运行，让权力运行在阳光下

腐败现象总是围着稀缺资源和相应权力机构而产生。我国正处于市场经济转型的重要时期，随着社会主义市场经济的确立，以权谋私、钱权交易等腐败问题愈加突出。权力的滥用和失衡是导致腐败的根源所在，因此规范权力运行机制势在必行。

把权力关机制度的笼子里，首先要让权力運行在阳光下，才能进行有效监管。权力运作过程中的隐蔽性，为腐败行为提供了客观条件。只有规范权力运行，坚持公平、公正、公开的原则，增加权力运作的透明度，才能真正厘清权力的运行情况。其次，权力的运行必须符合特定程序。程序正义是最基本的要求，可以保障权力按照设定的正确轨道运转，否则便会无法控制。

（二）完善反腐败立法，健全反腐败法律体系

虽然俄罗斯的反腐败斗争中颁布了数量可观的法律法条，但是法律所发挥的作用却不尽如人意。究其原因，随着社会发展，已施行的法律面对腐败形势的变化已经稍显滞后，不能完全满足反腐工作的需要。我国的反腐败斗争同样存在这些问题。

（1）完善反腐败立法，实现依法治腐

我国目前的反腐败工作主要依据《刑法》的有关规定进行。一方面，科学立法，可以适当考虑出台专门性的反腐败法律，将反腐败工作更加的体系化，针对不同情况的腐败问题，进行更加细致的分析处理，并完善相应配套法规。制定统一的反腐败标准，为实现反腐败工作提供有力依据。

另一方面，完善惩治腐败的立法。通过合理的惩治行为，发挥刑法的预防功能，从而控制腐败行为。在考量惩治行为时，要根据腐败主体、腐败类型、腐败危害程度等不同情况，制定不同的惩罚措施，实现对腐败的综合治理。同时，也应该加强反腐败机构和其他机关的相互合作，形成严密的追查、追逃追赃网络，提高效率、打击腐败分子。

（2）明确反腐败主体，划分反腐权限

应当明确反腐败主体的具体权限，保证反腐败主体明晰自身职责，实现依法用权。例如，俄罗斯《反腐败法》尽管扩大了反腐败主题的范围，将非政府组织和个人纳入反腐败主体，但是对于政府组织、非政府组织以及个人的各自权限规定较为模糊，需要进行细化以防止出现“全不管”或者“全都管”的不良现象。

因此我国在反腐败斗争的具体实践中，可以明确反腐败主体，合理划分具体的反腐败权限，例如要求政府机关制定有关反腐措施之时便作出具体要求，防止出现各机关推诿现象。

（三）推进民主反腐，实现反腐全民化

俄罗斯的数次反腐行动成效不大，在于未能调动全民积极性，实现全民监督。在推进反腐监督体系过程中，必须重视人民群众的监督力量。随着社会的不断发展如何更好地利用社会监督力量、使其最大效用的发挥成效，是反腐工作能否取得良好效果的关键所在。加强民主监督，不仅可以使执政者倾听来自社会各界的声音，也可以规范权力运行。

（1）完善民主监督机制，维护公民的政治权利

为保障公民合法的监督权得以实现，不仅要通过法律形式确立公民的基本政治权利，也要建立相关保障制度，维护公民知情权等基本权利。只有这样才能使行政者合理利用人民赋予的权力，为人民服务，而不是中饱私囊、徇私舞弊。民主监督是行政监督、司法监督外不可或缺的监督手段，能够不断强化制度对权力的约束，不断维系人民群众对反腐败斗争的信心与决心。