盘活财政存量资金的政策建议

摘 要：2013年国务院常务会议上，李克强总理明确提出盘活财政存量资金，此后，国家相继出台了一系列制度措施，要求各地采取积极有效措施盘活财政存量资金，努力发挥积极财政政策稳增长、惠民生的效应。因此，我国应尽快统一对盘活对象及范围的认识，科学规范推进国库现金管理，推进预决算公开并落实盘活主体责任，加快财政支出进度。

关键词：财政存量资金;盘活;政策

一、研究背景与意义

在2013年7月3日召开的国务院常务会议上，李克强总理明确指出“要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好”，并在近几年政府工作报告中连续强调该项任务。此后，国务院常务会议着手研究部署盘活财政存量资金。同时，响应国务院常务会议要求，2014年12月国务院办公厅发布了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国发办[2014]70号），2015年6月国务院发布的《推进财政资金统筹使用方案》也有部分内容涉及财政存量资金。

综上，不难发现盘活财政存量资金的重要性，盘活财政存量资金对发挥积极财政政策具有重大作用，但至2018年仍未取得重大突破，因此就盘活财政存量资金进行研究十分必要。盘活财政存量资金，从本质上就是要提高财政资金的运转效率，对提升财政管理水平、完善货币政策调控及促进经济稳定增长均将产生重要作用。从财政管理看，盘活财政存量资金不仅是要提升财政资金使用效率，更通过消除财政存量资金之源来推动政府在预算管理、财税体制方面的进步。

二、财政存量资金的涵义

财政存量资金，是指预算年度结束后留存累积的财政资金，即收入已经发生、尚未安排预算，或者预算已经安排、尚未形成实际支出的财政资金。财政存量资金的分类一般按照资金的存在形式进行，主要包括预算周转金、预算稳定调节基金、偿债准备金、结转结余资金等，这也是财政部门在进行政策制定时所采用的分类标准。

三、盘活财政存量资金的必要性

1.发挥积极财政政策的效果。自2009年以来，适应宏观调控需要，我国一直实施积极财政政策。无论政府支持哪方面的，均需要投入大量的财政资金，且需要将财政资金用到实处、发挥实效。但大量的财政资金沉积直接导致财政支出机制受阻、财政资金的效益没有发挥，也直接导致积极财政政策的效果受到一定影响。

2.适应现代财政的要求。财政活动作为政府参与市场经济的重要方式，不仅要尽量减少对市场的扭曲，而且要符合现代财政——民生财政的本质，做到财政资金取之于民、用之于民，使公众能充分享受到纳税人的权利。这要求财政部门将财政资金管好、用好。同时，作为公共资金的使用者，财政部门并不直接创造财富，提高财政资金的使用效率是财政部门的崇高使命，也是财政部门作为公共资金受托人的应尽义务。

3.协同货币政策、打通宏观调控传导机制。财政政策作为国家宏观调控的重要组成部分，其政策效果的显现需要通过顺畅的财政收支活动等实现。同时，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”“加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合”。货币政策等的抉择是以财政政策作用能够充分显现为前提的，如果财政资金支出机制受阻、形成财政存量资金，财政政策的效果不能显现必然导致货币政策部分失灵，严重时将导致整个宏观调控体系的混乱，对财政工作或是对国民经济发展均是巨大的危害。

四、当前制约盘活财政存量资金的主要问题

1.预算管理方面，一是预算编制流程复杂、编制方法科学性及精细化程度不足造成部门在预算编制时倾向“宽打窄用”，容易出现预算编制数大于实际用款需求情况，形成结余资金;二是预算执行进度缓慢造成年底突击拨款频发，资金集中年末使用造成结转资金;三是预算执收单位为完成收入计划倾向保守编制收入预算，造成财政实际收入常年超收而形成结余，并连年沉淀。

2.财政体制及资金管理方面，一是政府性基金及专项收入遵循“以收定支，专款专用”原则，各级政府在制定政府性基金支出上较为谨慎、用款压力不足，易形成资金结转沉淀 ;二是预算稳定调节金与偿债准备金尚未在法律层面加以比例限制，在各级政府预算连年超收情况下成为超收收入蓄水池;三是现行的转移支付制度不完善，转移支付资金分配层级多、链条长，用途与基层支出需求易脱节，助推累积了大量结转存量资金 ;四是国库单一账户制度未真正确立，大量的财政专户资金游离于国库之外，未能纳入预算统筹使用而形成规模庞大的存量资金。

3.政府规划与预算衔接方面，一是基层政府重大政策规划与预算安排衔接不足，部分政策事项由于前期研究不充分、后续未能按期进行或根据实际情况发生变动，容易造成财政预留资金形成跨年结转。二是政府项目管理建设水平有限，实际中并不能为项目预算的分年滚动编制、准确编制及后续监督提供有力的决策支撑，影响资金的使用效率而形成结转资金。

五、盘活财政存量资金的政策建议

1.保障财政存量资金及时收回与有效使用。一是增强各级党政政府领导遵法守法、严守财经纪律的意识，同时对违反财经法律的行为加大审计监察和责任追究的力度;二是提高财政部门在盘活财政存量资金过程中的地位。同级政府与其他部门应支持财政部门对财政资金的盘活，对上交存量资金不到位的部门进行必要的问责和惩戒;三是进行预算编制时，要及时统筹收回的存量资金并加大預算的执行力度，减少存量资金收回后再次沉积的可能;四是适度提高地方政府统筹安排收回的财政存量资金的权限，尤其是在对专项转移支付财政存量资金的使用方面。

2.落实盘活主体责任，发挥盘活工作合力。一是在明确财政牵头的同时，通过审计监督及项目公开等方法加强部门在项目库建设、中期财政规划、转移支付资金分配使用方面的主体责任，保证盘活工作发挥合力;二是加快财政事权与支出责任划分改革，明确上下级政府在支出项目及资金分配上的各自职权，减少因项目与资金分配权限不一致造成的资金沉淀;三是上级财政及部门在做好本级盘活财政存量资金部署的同时，在滚动预算编制、项目库建设、部门规划出台方面对下级提供必要的指导及督促，保证盘活措施上下一以贯之。

3.正确认识国库现金管理盘活作用，科学规范推进国库现金管理。一是明确国库现金管理应用于提升年度内临时性存量资金的使用效益，无法实现将财政资金用于公共支出这一目的，不应作为盘活年度结束存量资金的措施手段;二是科学规范推进地方国库现金管理，保证国库现金管理在正确方向上不断提升对年度内闲置资金使用效益。

4.建立和完善事权与支出责任相匹配的财政体制。现在部分专项转移支付所指向的事权不应由中央负责，专项转移支付进行的改革建立在理顺事权归属的基础上，逐步下放适合地方政府管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作，考虑通过将指向地方事权的专项转移支付并入一般性转移支付，使地方能够获得自主支配这部分财力的权力，提高其预算编制的细化程度和准确程度。

参考文献：

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[3]罗海山，邓奕红.自治区本级盘活财政存量资金的工作实践和思考建议[J].经济研究参考，2015，（23）：11—14.

作者简介：

韩倩倩（1993—），女，山西运城人，山西财经大学2016（财政学）学术硕士研究生，研究方向：财政理论与政策.