“病驾”问题法律责任研究——以云南为例

张毅航

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

2011年《刑法修正案(八)》将“酒驾”纳入到刑法调整后，“酒驾”治理虽初见成效，但每年的道路交通安全类案件却也在逐年增加，其中“毒驾”和“病驾”问题开始显现。不论是民间还是学界，“毒驾”入刑呼声日益高涨。但是对更为复杂的“病驾”问题学界却无人问津。是“病驾”问题不严重吗？不是。《30分钟救了12条生命！福建一大巴司机行车中发病，坚持送乘客到服务区后身亡》[注]http://mil.news.sina.com.cn/2018-08-16/doc-ihhvciiw0185278.shtml.《一司机发病昏迷不醒 高速交警紧急施救》[注]http://hb.jjj.qq.com/a/20180711/011827.htm.等“感人新闻”和《驾车癫痫发作致4死8伤》[注]http://news.163.com/15/0523/19/AQATFPCC00014Q4P.html.等“悲剧新闻”屡见不鲜，当面对社会上对“很多疾病不允许考驾照，驾照年检必须体检，可为什么还会有那么多‘病驾’？”等此类质疑时，由于“病驾”引发的法律责任问题，值得深入研究。

一、 “病驾”问题现状

(一) “病驾”的法律概念

什么是“病驾”？目前在学界没有专门的界定。但从字义上来看，“病”即生病的人。在《机动车驾驶证申领和使用规定》中，列举了禁止获得机动车驾驶证的疾病，强调了患有器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆以及影响肢体活动的神经系统疾病的特定的人群[注]《机动车驾驶证申领和使用规定》第13条：有下列情形之一的，不得申请机动车驾驶证：(一)有器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆以及影响肢体活动的神经系统疾病等妨碍安全驾驶的疾病的。。“驾”：从广义上说应当是指驾驶机动交通工具的行为，包括驾驶机动车[注]机动车定义依据《道路交通安全法》第119条：(三)“机动车”，是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆。、火车、飞机、轮船的行为。虽然并不能排除驾驶其他交通工具是否存在 “病驾”的问题，但是在实际社会生活中，对驾驶的理解往往是狭义的，即驾驶机动车。因此，这里只探讨带 “病”驾驶机动车的行为。

然而，在现实中，有关 “病驾”现象中的 “病”除了申领驾照的几种情况以外，还有很多疾病也会影响驾驶行为。而且，从在立法意图上看，公安部的列举的是比较典型的几种可能严重影响道路交通安全的疾病，但由于疾病的多样性以及人的个体质不同，身体反应也各不相同，规定也只可能对部分会严重危及道路交通安全的疾病做提示性列举，而无法穷尽。因此关于“病驾”的“病”的界定不应该仅局限于《规定》中所描述的几种。也就是说在实践中不应该根据疾病的病种来界定，而应该根据疾病可能引发的行为后果来界定。综上所述，“病驾”即患有器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆等影响肢体活动的神经系统疾病的驾驶员驾驶机动车的行为。

(二)“病驾”的现状

据公安部交管局统计，截至2018年9月底，全国机动车保有量达3.22亿辆，(其中，汽车2.35亿辆)；机动车驾驶人4.03亿人(其中，汽车驾驶人达3.63亿人)。第三季度新注册登记机动车741万辆(其中，新注册登记汽车652万辆)。目前，我国北京、成都、重庆、上海、苏州、深圳6个城市的汽车已经超过300万辆。

截至2017年云南省机动车保有量已达1311.5万辆、驾驶人已达到1285.5万人。云南机动车保有量、驾驶员数量自2016年起已经双破千万[注]数据来源：云南省全省公安交通管理工作会议。。机动车不再是奢侈品，早已成为了家庭生活的基本用品，驾驶也早已从专业技能转换为基本技术。

图一 2010年—2018年全国机动车、驾驶员增长图

在机动车保有量和驾驶人员大幅增加的情况下，虽然在社会上已经形成了“喝酒不开车，开车不喝酒”的共识，但其他原因引起的道路交通事故却不断增加。尤其近年来，“病驾”引发的交通事故也呈上升趋势，虽然案件在绝对数上可能只占极少的一部分[注]因为全国都没有针对“病驾”的统计数据，只能从新闻的只言片语中进行分析。，但造成的损害却不亚于“酒驾”和“毒驾”。

2015年8月25日，都江堰百伦广场一辆失控的本田车冲上人行道造了8辆轿车受损、7人受伤。经调查，司机属于癫痫病发作。2014年5月1日，湖北宜昌左某开车时突发癫痫，导致车辆失控造成4死8伤。而左某在明知自己患癫痫病却故意隐瞒病史领取驾照。2016年8月26日，昆明的王某驾车途中突发急性脑梗死，致其所驾车辆与道路水泥护栏碰撞冲出道路，与另一车辆发生碰撞后又冲上混合车道，导致4辆车受损、1名行人死亡、2人受伤。2018年9月3日，昆明一女子行车途中突然腹部疼痛，减慢车速后被交警发现及时送医治疗。从这些案例中可以发现，“病驾”的危害程度虽没有上升到“酒驾”或“毒驾”的程度，但因为疾病导致身体不适宜驾车的问题，已然成为道路交通安全的潜在威胁，这也是不争的事实。我国从《道路交通安全法》到《机动车驾驶证申领和使用规定》都对疾病患者驾驶证的申领到使用再到注销都做了各种规定[注]《机动车驾驶证申领和使用规定》第13条。，但因为没有配套的实施方案，或者说实际操作可行性不高，导致此条文基本处于搁置状态。而且在获得驾驶证后患上不应驾驶车辆的疾病，或者某段时期因为特殊疾病不应当驾驶车辆的情形，这些具体管理至今不论是理论界、法律上、还是实务界也依旧是空白。

二、“病驾”管理中存在问题

(一)“病驾”管理立法空缺

如前所述，作为立法者早已意识到了“酒驾”“毒驾”“病驾”、疲劳驾驶会带来的危害。试图通过行政法体系构建从驾驶证的申领、使用到注销形成一套完整的制度对其进行管理。但体现在具体法律上，却又仅笼统规定了酒后、吸毒、特殊疾病、过度疲劳不得驾驶机动车[注]《道路交通安全法》第22条第2款：饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，或者患有妨碍安全驾驶机动车的疾病，或者过度疲劳影响安全驾驶的，不得驾驶机动车。，相应的配套管理措施却很少。虽然在《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、公安部制定的《道路交通安全违法行为处理程序规定》和《道路交通事故处理程序规定》中，均规定公安机关可以对驾驶人进行体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量进行检验，并依法给予处罚[注]《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第104条：机动车驾驶人有下列行为之一，又无其他机动车驾驶人即时替代驾驶的，公安机关交通管理部门除依法给予处罚外，可以将其驾驶的机动车移至不妨碍交通的地点或者有关部门指定的地点停放： (三)饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品、患有妨碍安全驾驶的疾病，或者过度疲劳仍继续驾驶的;第105条：机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的，应当接受测试、检验。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第22条：公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：(四)检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量；《道路交通事故处理程序规定》，但具体如何实施仍然语焉不详。而且根据三部委公布的《麻醉药品和精神药品品种目录》[注]食品药品监管总局、公安部、国家卫生计生委《关于公布麻醉药品和精神药品品种目录的通知》。可以发现，这些药物都是特定处方药品。从这一角度上说，通过用药史可以勉强查到驾驶员的疾病史。但当驾驶人患有这9类疾病患者服用是非处方药，或者是不在9类疾病中的高血压、糖尿病、甚至生病后服用了具有嗜睡效果的感冒药，或者可能出现药理成分混合造成危害后果的药物，如头孢饮酒后驾车如何处理，则是完全空白。

同样道理，我国的《机动车驾驶证申领和使用规定》对机动车驾驶证的申领问题上也对“病驾”明确说了“不”。可是，却没有相关的配套实施规定，让这些规定缺乏可操作性，最终对有病史人员取得驾驶证的管理也近乎虚设。

《云南省道路交通安全条例》2014年修订后，对“饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，或者患有妨碍安全驾驶机动车的疾病，或者过度疲劳影响安全驾驶的，不得驾驶机动车”做了规定，对营运性客运车辆驾驶员也做了不得有吸毒和酗酒等行为的规定[注]《云南省道路交通安全条例》第15条，20条，79条。。但在具体的处罚措施上，却只强调了“服用国家管制的精神药品或者麻醉药品”的情况，还只能处以警告或者150元以上200元以下罚款，对真正的“病驾”依旧处罚过轻。在上位法缺失的情况下，往往下位法同样也是缺失的。虽然新修改了《条例》，但关于“病驾”的问题依旧没有有效方法去解决，不能不说是一种遗憾。

(二)驾驶证申领、使用过程中存在的监管漏洞

《机动车驾驶证申领和使用规定》中明确了不得申领驾驶证的疾病类型的限制，且也对体检做了强制规定。但体检制度中却又蕴含着巨大的漏洞。由于各地经济发展不均衡，形成了很大的地区差异。尤其在云南，体现在各地的医院管理上，较发达地区已经采取了体检电脑管理，而有的贫困地区还依然是纸质管理，也让体检弄虚作假时有发生。更何况对禁止申领驾驶证的9种疾病，普通体检基本无法发现。申领驾照时，工作人员对材料也只能形式审查，让驾驶证申领的体检制度形同虚设。

在驾驶证年检时要求提交体检证明，却又规定一个记分年度中没有扣分记录的可以免检。在驾驶证年检的重点又主要针对交通违法和交通事故的处理。而且扣分只要没达到限额就不影响审验，实际上，这一管理的重点最终又回到了处理违章主要就是收缴罚款上。虽然现在罚款已经取消了任务返还，可是这样以罚代管也是一种失职。即使有的情况需要进行体检，但《规定》中对体检又医院没有任何要求。唯一对70岁以上老年人和残疾人做了详细规定：要求必须一年一次提交县级以上医疗机构做出的体检报告[注]《机动车驾驶证申领和使用规定》第72条：年龄在70周岁以上的机动车驾驶人，应当每年进行一次身体检查，在记分周期结束后三十日内，提交县级或者部队团级以上医疗机构出具的有关身体条件的证明。 持有残疾人专用小型自动挡载客汽车驾驶证的机动车驾驶人，应当每三年进行一次身体检查，在记分周期结束后三十日内，提交经省级卫生主管部门指定的专门医疗机构出具的有关身体条件的证明。 机动车驾驶人按照本规定第七十条第三款、第四款规定参加审验时，应当申报身体条件情况。，实际上体检的情况依然不乐观。正因为这样的规定，很多人平时就不体检，而且有了免检规定，甚至出现多年不体检，不知道自己身体状况的情形。即便需要出具体检报告了，而有的地方自行规定必须县级以上医院，可到了医院只要交钱，就帮忙填写体检表。更有甚者交警大队、车管所直接开一个窗口，象征性看一下，走个过场就出具了体检表。在管理部门不掌握驾驶人实际健康状况的情况下，想要依靠申领人主动申报，那简直就是天方夜谭。

年检中的免检好似当年食品药品中的免检引发的三聚氰胺事件一样，驾驶员身体的免检，也给了“病驾”和“毒驾”一条畅通无阻的金牌，有驾照方便自己出行，谁会愿意去主动申报？年检制度中的身体要求规定，直接变得形同虚设。表面上看，简化驾驶员年检程序，这样的确方便了群众办事，也获得了群众的赞扬，但实际上却是执法部门的不负责任，以便民之借口行了行政不作为之实，将体检和申报的管理责任推卸给了驾驶人员，该管的没有管起来。

在日常管理中，版纳州公安局交警支队也提出了一个新的问题，那就是驾驶证管理过程中的计分制度。按照立法的精神应当是行政处罚手段要比行政管理手段更严厉，对社会的警示力更高。可是在现实中驾驶员宁肯被罚款，也不希望被扣分，形成了管理手段的倒置，造成了一种不平衡。这在“病驾”现象中尤为典型，发生一些交通事故，宁愿被罚款，也不愿意主动申报自己的身体不适，避免被扣分。体检制度失灵，申报制度变成形式，让原本就已经空洞的“病驾”管理几乎变成了管理真空。

(三)平台缺失，信息采集空白，定期集中排查制度没有建立

在实践中，“病驾”管理基础信息中存在的最大问题就是“病驾”人员的信息采集工作。在调研中，不论是版纳、临沧、还是保山都反映出的一个相同问题，就是公安网平台上没有“病驾”的统计项目。交警在日常查缉过程中即使发现了“病驾”，既没有相应的处罚措施，更没统计录入平台，最终让信息白白流失。也让执法人员对这方面的信息收集并不重视。甚至有的人在被查获后仍然可以一而再地继续“病驾”。对“病驾”人员的基本基数都不掌握。更别说，拟定有针对性的治理方案了。虽然各地区的交警都反映工作中经常能查获“病驾”，但在处理上要么口头警告，要么叫人来帮其把车开走，最终都没有留下任何的数据反映，从这个角度上说，数据收集难、整理难、不重视，最终体现出来就是没有基础工作。没有数据支撑，就无法拟定有针对性的治理方案。管理的随意性，在一定程度上也变相纵容了“病驾”行为。

“病驾”具有很强的隐蔽性，“酒驾”“毒驾”尚可通过简单检测就能够发现，“病驾”却不同。疾病多种多样，有的疾病可以直接观察发现，如重感冒、发烧等，有些疾病甚至只有在发病期才可能检测出来，所以大部分“病驾”者只有在交通事故发生后才被发现，甚至有的“病驾”在交通事故发生都没有发现。没有有效的排查机制来进行监管，偶尔的堵卡，查缉，仅是一种撞大运。在对“病驾”的统计中，被调研地区都没有任何的数据反映，这也体现了“病驾”治理的难度和复杂性。

(四)多部门间协调配合管理不到位

道路交通安全管理工作虽然主要由公安机关负责[注]拖拉机等农机的管理由农机部门负责。，可实际在工作中能够运用的手段却非常有限。同样在交通部门的运政、客运管理等部门甚至各地农业局的农机部门也承担着相应的管理职权，但管理权又非常的弱，甚至对一些问题没有处理权力，这也让这些部门的管理相对消极。

具体到“病驾”问题上，大多只有交警在管理。其他部门最多就是对涉事司机采取停运或取消营运资格，但限于人手不足，平时的查处力度就不够，也就无法从根本上对这一现象进行治理。如客运管理部门发现客车司机“病驾”，一般也就是停运，过一段时间，如果驾驶员有体检证明又可以继续开车载客了。而且，作为最为特殊的农用车问题，上路行驶的拖拉机等农用车辆的登记、驾驶证管理由农业(农业机械)主管部门行使，交警一般无法对这类农用车实施当场处罚。

在我省许多民族地方农村因为特殊地形，有大量的农用运输车、拖拉机在道路上行驶。甚至有一些货运车辆、违法购买的车辆、不合格车辆为了规避交警部门的管理，运用一些“灰色”手段挂上了绿色的农用车牌照。虽然在规定中要求农机部门定期将相关数据资料、处罚情况通报公安机关交管部门，但实际上双方的联系很少。农机管理系统与交警系统也无法实现联网，在开出罚单后，因为两证管理不归交警，被处罚者前手拿了罚单，后手就扔掉，最终罚单开了白开。即便交警对超限超载等重大违规问题，暂扣了车辆的行驶证或者驾驶人员的驾照，但因为信息沟通延迟等原因，违法人员往往就以证件遗失为名向农机部门重新申领、补办，而农机部门又不及时向交管部门核查，就予以补办，也让这一管理手段形同虚设。这些部门平时更多的是各自为政，并没有建立关于道路交通安全治理的沟通、联系的渠道，只是在联合执法的过程中才有相互间的配合，效果也不很好。

由此可见，在道路交通行政管理的实践中，虽然设立了堵截“病驾”的层层关卡，但最终要么在规定中自我突破，要么在实践中没有很好贯彻或者因为某些特殊原因，无法落实，最终变成一纸空文。

三、我省 “病驾”管理中存在问题原因探究

(一)立法方面

“病驾”对道路交通安全的危害是近几年伴随着我国经济发展才逐渐显现的，因此，立法上存在缺失也是不可避免。但是，我们应该认识到同立法的缺失相比，有法却无法遵循才是最可悲的。很明显《道路交通安全法》和《机动车驾驶证申领和使用规定》中已经有了规定，虽然这些规定的可操作性并不强。但是，毕竟聊胜于无，在国家层面没有配套实施方案的情况下，地方人大或政府应当根据本地的实际情况制定相应的管理措施将管理制度完善，让制度有可操作性才是根本。可是到目前为止，我省同全国其他省份一样都是直接采取了放任态度，甚至连简单的调研都没有开展过。

这其中的原因主要是，“病驾”问题远比“毒驾”问题复杂。首先是“病驾”引发的交通事故性质相较于“毒驾”和“酒驾”要轻，发生的事故绝对数量也要少，没有引起立法部门的重视。其次是国内交通安全教育相对薄弱，包括驾考的科目一和科目四考试更多的也就是流于过程，社会对“病驾”危害的认识存在严重不足，有些人更是根本都不清楚什么是“病驾”。最后，我国并没有任何的法律、法规、规章要求在申领驾驶证时必须对《规定》中列举的9类疾病[注]患有器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆、影响肢体活动的神经系统疾病等妨碍安全驾驶疾病，以吸食、注射毒品、长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的。进行强制检测，仅要求提交健康证明，而且关于“病驾”的“妨害安全驾驶的疾病”又很笼统，造成执法弹性很大，有的地方可以采取强制检测，行政处罚，有的地方又仅是口头警告，甚至只是劝人来协助将车开走。无法可依造成的弹性执法根本无法让民众对“病驾”的危害性有所认识，相反的会给人一种无所谓的暗示心理，导致“病驾”现象难以禁绝。

(二)制度构建方面

不论是驾驶证申领、使用过程中存在的监管漏洞还是信息采集空白，归根结底就是制度的构建上出现了问题。我们暂且不谈是否需要通过国家立法的高度构建，但在最起码在政策的制度构建上是必需的，这种制度构建是具体工作的指引。但凡某一环节中出现漏洞，必然呈现连锁反应，使得一套管理体制功亏一篑。如前所述，在驾驶证的申领和使用上关于“病驾”的问题我们是“零容忍”的，并且在体检环节也是有规定的，但是如何检，却又通过所谓的“便民”政策对这一制度进行了破坏。最终形成了现在的两难局面，各地自由把握体检要求，造成体检过程中人为因素干预过多，体检结果可信度不高。如果由交管部门统一指定医院检测，又有可能导致民众认为办事难，引发怨气，更有甚者会产生新的利益链，滋生腐败。

同样的，在信息管理上，目前我国公安网络系统平台存在着部级平台，省级平台、市级平台等多个平台，相互之间兼容性还存在一定问题，不同平台数据在移库时就会存在查询慢、数据丢失等情况，让信息无法很好共享。而且，平台本身的缺陷，也让许多基础工作无法拓展和延伸，没有情报信息的建立，最终在工作中体现出来的就是一句“我觉得”“我认为”。

(三)部门之间的配合问题

《云南省道路交通安全条例》虽然规定有交通运输企业的通报制度，但对行政部门的相互协作、通报制度却没有形成系统规定，由于没有成熟的配套合作机制，使得联合执法依旧是偶然状态，往往只是靠上级的行政命令，或者通过单位甚至个人之间的一些私交感情来进行，将公事用私事的方式解决。相互间的配合也就无法形成长效机制，造成执法的随意性很强。并且因为职权分工的不同，很多部门自己虽然有管理权，但交通管理的主要职权是在公安，因此有些边远地区相关部门因为人员不足、经费不足等多种原因也想把责任推给公安，这也使得许多行政执法部门在管理上对“病驾”问题重视不够。而在信息的互通上，公安部门已经初步建成了综合性的大数据平台，但因为涉密、安全等原因，很少设置对外接入的端口，其他行政机关的信息平台建设更是远落后于公安机关，即使相互间有一些有价值的情报信息，也因为平台架构问题无法信息共享。

四、关于“病驾”法律责任问题的几点建议

(一)国家层面，应当加快“病驾”问题研究，必要时应当在现有法律规制下制定合理的惩罚机制

“病驾”同“酒驾”、“毒驾”有根本不同的先行行为。“醉驾”的醉酒是行为，作为驾驶员不可能不知道喝酒会醉，酒后会影响驾驶。从喝醉到驾驶都是“醉驾”是行为人基于自己的认识而主动自愿选择实施的一种行为，有很强的主观心态支配，社会危害性很严重，因此，通过入刑进行治理。而“毒驾”本身就具有双重违法性，先行的吸毒行为即是自由意志的选择，又有违法性，更何况还有“吸毒后驾驶”的二次违法行为。因此零容忍将“毒驾”入刑也具有一定合理性。“病驾”的病则不同，病不是行为，是人自身身体缺陷的不可抗力，它更不是行为人积极主动的追求。生病不能归责于行为人，而且行为人也有可能对自己的疾病没有认识，这也是“酒驾”“毒驾”与“病驾”的本质区别。

同西方大多数国家的大犯罪圈模式不同，我国学习了前苏联的立法原则，将西方的“违警罪”从刑法中单独分离出来，以小犯罪圈模式制定了刑法，将大量的违法行为情形通过治安法来进行调节。据《人民日报》统计，截至2014年9月，我国现行有效法律242件、行政法规737件、地方性法规8500多件、自治条例和单行条例800多件[注]乔晓阳.社会主义法治建设取得的历史性成就[N].人民日报.2014.11.19: 07.。由此可见行政法在我国的法律体系中所占比重之大。所以，“病驾”治理的根源还在行政法体系的完备而不是刑法体系简单惩罚。

基于道路交通管理手段主要围绕驾驶证管理和车辆管理两方面，可以考虑通过对证和车的管理来达到对人的管理。

从国家立法层面，必要时考虑对《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》《机动车驾驶证申领和使用规定》进行修订。

首先，对绝对禁止取得驾驶证的几类疾病需要进行科学化调研，并明确化。对其他疾病作出指导性规定，比如患有高血压的，在驾驶证上标注，发病期禁止驾驶机动车等。如可能影响驾驶安全的疾病，在疾病发病期或者普通疾病在药物治疗期，医嘱明确不宜驾车的，应当禁止驾驶机动车。并可以通过强制性规定要求驾驶员必须在车上配备急救物品。如美国规定，糖尿病患者驾车需携带血糖仪、零食等，防止低血糖，而一些州禁止糖尿病患者驾驶大型车辆或开长途车[注]比酒驾和毒驾更要命的是什么，你知道吗？那就是低血糖驾驶！！！http://www.sohu.com/a/144279378_660717.。

其次，关于体检制度，这是确保道路交通安全的第一道防线，在驾驶证申领的体检必须是全面体检。公安部必要时汇同国家卫生健康委员会通过联合制定部门规章将体检制度明确化，即体检医院资质标准、体检项目、要求，对特殊疾病、药物的强制检测制度和主动申报制度相结合，以及如果对体检结果争议的复检标准等。并需要在驾驶证科目考试中增加相关知识的考察内容。笔者在朋友圈做过一次小范围的不记名投票统计，虽然最终仅有110多人参与，但涉及到了社会方方面面的人，最终有近82.2%的投票者赞成严格驾驶证体检制度，仅有6.8%的人不赞成，另有11%的人说不清。这不能代表大多数人，但也可以从中大概了解当下民众对驾驶证体检制度的忧虑。

图2

对驾驶员有陈旧病史，且隐瞒获得驾驶证的，即使其身体状况正常，也应当视作被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，将其驾驶资格予以注销，必要时，给予终身禁驾的处罚。涉嫌多次“病驾”被查出的应当吊销。明确“病驾”被注销或吊销后所要承担的责任，是终身禁驾还是有期限禁驾。做到由轻入重，规范有层次性。同时，取消驾驶证免检中的体检免检制度，要求每一年或两年不论是否需要检审，必须提交符合规定的体检报告，体检要求可参照获得驾照的要求。

然后，可以在《道路交通安全法》中适当考虑增设暂扣、吊销和注销的条件，如患有指导性疾病在发病期驾车尚未造成事故的可以暂扣驾驶证3个月；造成交通事故，未构成犯罪的，暂扣驾驶证6个月；疾病患者未携带必备急救设备驾车的，暂扣驾照1个月。因“病驾”造成交通事故后，又因病驾在12个月内在次发生交通事故的吊销驾驶证等。通过行政处罚的方式对未造成严重后果的“病驾”进行处罚。

最后，明确交管部门对于“病驾”的行政强制权，对精神状况明显异常的驾驶人有权要求提起提供身体证明材料，必要时也可以要求对其身体状况进行强制检测。

(二)从地方立法层面，要结合地方实际，为地方执法提供保障

根据《立法法》规定：地方性法规可以为执行法律、行政法规的需要制定符合本行政区域的实际情况具体规定；也可以根据地方事务实际情况，制定地方性法规；而且在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下根据具体情况制定地方性法规[注]《中华人民共和国立法法》第73条。。作为地方，根据《立法法》的规定在地方立法权限内，对“病驾”的性质进行界定，对地方各行政机关、企事业单位在“病驾”社会管控的权限做出明确分工。如在驾驶证申领问题上，公安的权责如何，医疗机构在体检上的权责如何。特别是体检制度，在国家立法还没有修改的情况下，可以考虑通过地方立法对体检的医院做出限制。采取公务员录用体检标准，必须是能够电脑自动化管理三甲以上医院，或者县级以上医院。作为驾驶证申领体检医院，如果某县医院的技术不达标，只能强制要求该县人员到其他有相应体检资质的医院进行体检。体检项目，可以考虑地方特点做出更详细的规定。如果需要对特殊疾病进行体检的，从便民的角度财政应给予一定补贴，以减轻群众的负担。虽然这样可能会给群众一定的不方便，但是可以通过平台升级的方式，将体检结果通过网络等方式进行提交审验，做到即高效便民，又尽到管理之责。

在《行政处罚法》所规定的范围内，可以针对我省“病驾”问题通过地方性法规设定相应的行政处罚[注]《行政处罚法》第11条：地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。。如地方性法规可以针对《道路交通安全法》制定本省的实施细则，特别是针对第22条的规定对“病驾”不得驾驶机动车的情形，作出合乎法理的解释，并结合地方特点制定的实施细则，省政府或省公安厅也可以通过制定相应的规定将《机动车驾驶证申领和使用规定》相关问题细化，以明确对驾驶证的管理。

(三)从执法的角度上，公安机关要加强平台建设，制定科学、合理的制度

从执法的角度上看，作为交管部门，要规范自身的执法，既要做到严格依法办事，又要做到在情在理。在公安部还不能对全国公安系统进行统一整合的情况下，各省可以通过对自己省份的信息调研，对信息平台进行集中整合，尽量将平台功能集中完善，要专门针对“病驾”制定相应的统计要求，并拿出相应的治理措施。必要时可以考虑在平台上增设“病驾”预警功能，将驾驶员身体状况作为必要信息入档。

公安机关要加强各地车管部门的管理，明确车管部门的职责，严格驾驶证办理审核程序，对体检情况要做严格审查并录入驾驶员档案，便于调取。如果发现体检存疑的必须复核准确后才能颁发驾驶证。

当前，交警执法中怀疑“毒驾”的可以对其进行强制毒品检验，但是对于怀疑“病驾”的能否要求其提供相应体检证明呢？还有待商榷。可是应当在地方立法，或者相应的制度规定中明确一点，如果交警在执法过程中发现驾驶员精神状况不佳的，应当有权要求其停止驾驶车辆，通知其他亲友来开车，或者将其车辆暂时扣留，待其精神状况好转后再来开车，扣留车辆期间的管理费、车辆的安全由扣留部门负责。

(四)在多头管理方面，在明确各职能部门权责的基础上，通过一定的政策或要求，适当开放相互间的管理权限，达到共同管理

从执法的角度上，在多头管理方面，权责的明确是必须，信息的沟通也是必要的，以大数据为依托，加强相互间的信息共享，通过一定的政策或要求，适当开放信息权限，达到共同管理的目的。“病驾”的管理机关主要是公安交警部门。但是这不代表其他部门就可以袖手旁观，公安、交通、农机等部门相互对信息权限进行开放，如果交通客管部门发现有驾驶员可能“带病驾驶”的，虽然不能暂扣驾驶证，但可以对其可以做出停运处罚，并在平台记录后，交警部门也可以通过信息共享后，对其“病驾”的驾驶证进行预警，只要其驾驶其他车辆上路，就有权以“病驾”对其驾驶证进行暂扣，并可以根据具体情况作出进一步的处罚，如暂扣罚款、驾驶证直至吊销、注销驾驶证，涉及其他违法行为的还可以交由其他管理部门进行管理。农机部门对农用车驾驶员的管理上如果发现该人在公安网络中被归为“病驾”黑名单的，也可以对此人拒绝颁发农用机车许可。

(五)地方政府要适当作出政策倾斜，给予道路交通安全有效支持

不可否认，法律的实施必然要受一国当下的科技水平、执法能力、司法资源等各项因素的制约。但道路交通安全问题同社会治安问题一样，直接是民生问题。治理得好坏与否，民众是看在眼里的。云南省虽然属于边疆省份，但正因为如此，民间对疾病认识的偏差，也让社会对“病驾”的危害性了解不足。在当前的社会管理上，软件上如执法人员的水平、能力短期内很难有很快提升。但在硬件上，如平台的构建、检测设备的投入、实验室的建立，甚至执法人员的配备都是说困难也困难，说简单也简单的，只要有适当政策倾斜，是能够在短期内取得良好效果的。

而且任何一项法规、政策的出台，必然牵动着很多人的利益。如何在众多利益中达到平衡，就非常考验立法者或者政策制定者的智慧。对于合理政策的出台，作为地方政府更应该倾听民意。道路交通安全问题给公共安全造成了危险，它甚至威胁着多数人的法益。因此如果“多数人”难以容忍其认为需要规制，那么作为政府就应当对这一问题进行考虑了。而且因为它侵害的是多数人的利益，那就必然要在法规、政策出台前，在众多利益中寻求平衡。因此在法规、政策的出台前要多倾听不同人群的意见。在相应的法规政策出台后要加大宣传，让民众理解，只有这样才能获得最大的效益。

五、结语

“病驾”的法律规制，更多的其实是在国家立法层面，地方立法很容易同《立法法》《行政强制法》《行政处罚法》《道路交通安全法》等的规定相冲突，甚至违法，因此地方立法就需要很高的技巧，甚至可以说是戴着镣铐在跳舞，稍有不慎，要么地方立法违法，要么就对“病驾”的管理毫无用处。在这次调研中，最明显的感受就是，地方交警部门知道“病驾”的危害，但是却没有办法系统的将其危害、原因、管理措施描述出来，更没有很好开展管理的法制空间。管理中也都是在摸石头过河，在探索中完善。