社会共治视阈下食品安全监管体系优化研究

文/尚如霞 詹长春 周丽金

食品安全关系到广大群众的身体健康和生命安全。我国政府高度重视食品安全问题，近年来不断从法律法规、监管机构等方面强化食品安全监管工作。2015年，国家修订出台了新的《中华人民共和国食品安全法》（主席令第二十一号），对食品安全给出了明确的定义：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。同时，在第三条中明确提出，在食品安全工作中要实行“社会共治”的监督管理制度[1]。2018年3月，国务院机构改革方案中决定成立国家市场监督管理总局，为我国食品的统一监管迎来了新的契机。与此同时，江苏省也为强化食品安全监管做出了积极响应。本研究以苏南的A市、苏中的B市和苏北的C市为样本地区，于2018年3 月～4月现场调研收集到各地食品安全监管检测相关资料，为优化食品安全监管体系提供数据支撑。

食品安全监管体系的理论架构

基于不同的研究视角，食品安全监管体系可有不同的概念结构。王英杰等从餐饮业食品安全的角度指出食品安全监管体系包括：食品安全法律、法规体系，食品安全标准体系，食品安全管理体制，食品安全检验检测系统，食品安全信用体系以及卫生、社会道德、消费者参与监督与维权宣传等6个方面[2]。王琳茜则认为，食品安全监管体系是指政府监管部门依据法律法规和各种食品安全标准以及其他监管措施，对食品生产销售各个环节进行监督的组织系统[3]。另外，何玮认为食品安全监管模式是以政府为主导，市场为基础，第三个部门为主体和社会为支撑统一体的“四位一体”模式[4]。许明主张食品安全监管体系是为了保障有效的食品监管活动而建立的组织机构、配置的职能和人员、建立的制度、运行的方式及方法等有机体系[5]。

本研究基于社会共治的视角认为，食品安全监管体系应该由监管主体、监管客体、监管手段和反馈机制四个维度构成，形成“四维制衡”的局面，如图1所示。

图1 “四维制衡”食品安全监管体系概念结构

监管主体由行政监管机构、检验检测部门组成，监管机构依法行政，检验检测部门提供执法的技术支撑，两部分各司其职，形成监管合力。监管客体即监管主体的作用对象，主要包括原材料供应、生产加工、流通与消费及保健食品五个领域。其中，食品原材料供应是源头，从监管流程来看，食品安全监管整治活动的重点是原材料供应环节以及生产加工环节，主要体现在原材料质量方面的问题。食品安全不是监管出来的，安全的食品应该是生产出来的，因此把握源头监管是实现食品行业秩序化、规范化的重要举措。

监管手段是监管主体在实施监管行为时采取的一系列方法方式的总和，主要包括：法律法规、技术标准和市场准入等要素。反馈机制在整个食品安全监管体系中的重要作用不言而喻，只有反馈机制充分发挥作用才能保证监管主体能够准确运用一定的监管手段作用于监管客体，反馈机制的构成要素有：行业协会，投诉举报，社会舆论和应急管理系统。

江苏省食品安全监管体系的成效与现状

1.监管市场秩序日益规范

原江苏省食药监管局为了改善食品安全监管不成体系、杂乱无章的现状，从严规范食品生产经营行为，通过制定具体的政策法规，完善相应的监管环节，如制定《食品生产许可核查员、观察员管理制度》和《食品生产企业食品安全信用管理实施细则》，并且推动各市对食品和食品添加剂生产企业设立监督公示栏。

2.社会共治的治理理念已初步形成

从2013年起江苏省各市因地制宜纷纷开始探索社会共治模式， 2013-2017年,原江苏省食药监局公开的政府信息逐年增加，由2013年的18件上升至2017年的170件，平均每年要求公开的信息为137.8件，监管部门信息主动公开，群众对于食品安全监管的参与度也不断加强。

参与形式方面，群众通过致电12331咨询中心参与食品安全工作的监管，为保障食品安全献言建言献策。从数量上来看，2013-2017年取得了迅猛的发展，由2013年的9649件增加到2017年的65 000件，群众平均每年通过致电12331咨询中心参与食品安全工作的数量达到34 007件，可见群众参与的积极性越来越高。其中，群众对食品、保健食品这两大领域的关注度最高，并且从投诉举报数量的变化趋势可知群众参与食品安全监管的意愿进一步加强。经过近五年的发展，江苏省食品安全监管社会共治的治理理念已基本形成。

整体来看，食品、保健食品的投诉举报数量近三年来都以倍数迅猛增加，可见群众参与食品安全监管的意愿进一步加强。食品方面的投诉举报尤为明显，由2014年的5207件增加到2016年的49 178件，在数值上增加了9倍以上，如表1所示。

表1 2013-2016年江苏省食品投诉举报及查处情况（件）

虽然2015年新修订的《中华人民共和国食品安全法》提出了食品安全要遵循社会共治的原则，但对社会共治的概念和具体实施的策略措施并没有给出明确的方式和步骤。江苏省各市因地制宜，纷纷开始社会共治格局的探索，比较突出的有镇江市“161”社会共治新工程，即由100名食药监督员，60名专家委员，1000名志愿者组成的共治队伍；常州市所开展的“安心菜篮1+1”项目，以及淮安市的透明社会共治体系，形成“透明安全餐饮”“透明放心菜市场”系统等。

3.社会舆论已发挥出积极作用

社会舆论对江苏省食品安全监管起到积极的促进作用，在涉及食品安全的新闻报道方面都能及时准确地披露信息，并且能够做到客观公正无歪曲事实。江苏省各市都与新闻媒体保持良好的联系，在年度工作会议、报告等活动均会邀请相关媒体进行互动参与和实时监督报道，13个市也都与媒体合作开设相关的食品安全监管特色专栏节目，与群众构建良好沟通渠道。

江苏省食品安全监管体系存在的问题

1.监管检测机构改革尚未到位

2018年3月，国务院机构改革提出从国家层面实现整合，成立国家市场监督管理总局。目前省级层面的改革基本完成；而市县级层面改革尚未完全完成。

2.监管检测环节问题突出

在日常的食品安全监管检测过程中，主要体现在供应与生产加工环节监管力度不足。食品原材料供应和生产加工环节是食品安全监管的始端，也是整个监督管理活动的源头。源头监管主要是由农委负责农药残留的检验，质检部门负责生产环节的监督。江苏省食品安全监管的主要问题体现在原材料质量方面，存在监管力度不够、抽检频次较少的问题。

在具体监管环节中，餐饮量化分级率、学校食堂明厨亮灶率和食品安全快检批次等监管检测指标的敏感性较弱。2013年，C市的综合评价排名第一，但是，其中食品安全快检批次仅为960批次，学校食堂明厨亮灶率也只有50%，餐饮量化分级率为72.6%。这些检测指标对不同年度食品安全监督检测的综合评价都至关重要，但每年的检测结果却都不容乐观，因此食品安全监管要在源头环节加强这些指标的监督检测。

3. 企业主体责任落实不到位

对于生产流通环节而言，尚德守法的风气还不够浓厚，不规范使用食品添加剂、农兽药残留超标等影响食品安全的深层次问题仍然存在。小餐饮无证经营等问题缺少切实可行的监管方式，网络销售、订餐等新兴业态的发展也带来了新挑战，食品安全风险依然很高。

4.食品安全监管技术标准不规范

当前食品安全监管技术标准还存在着诸多不规范的地方：一是标准数量多，标准间既有交叉重复，又有脱节和矛盾的问题。二是个别重要标准或者重要指标缺失，难以满足食品安全监管需求，例如有的缺乏配套检测方法、食品包装材料标准等。三是标准的科学性和合理性有待提高，目前部分标准标龄较长，食品产品安全标准通用性不强，标准套标准的现象普遍存在，在执行中很不方便，容易造成执行错误，还有一些标准指标风险评估依据不足。这些问题都给食品安全检测工作带来了不少的困难。

江苏省食品安全监管检测情况评价

为了进一步明确食品安全监管体系在监管活动中存在的薄弱环节和深层次问题，需要对食品安全监管检测情况进行综合评价。

1. 评价方法的选取

评价食品安全监管检测情况通常可利用TOPSIS法。该方法基本步骤为：（1）评价指标一致化；（2）指标归一化；（3）计算出最优方案和最劣方案；（4）分别计算出评价指标实测值与理想方案和最差方案之间的距离Di+和Di-；（5）计算各个方案的接近程度Ci；（6）依据排序确定综合评价效果[6]。

2.评价指标的选取

根据国内外文献，结合卫生监督统计报表等，选择能够准确反映食品安全监督工作的7个指标：食品抽检覆盖率（批次/千人）、检测合格率、行政处罚户次、食物中毒起数、餐饮量化分级率、学校食堂明厨亮灶率、食品安全快检批次。2015-2017年A市、B市、C市的食品监督检测情况如表2、表3、表4所示。

表2 A市2015-2017年食品安全监管检测情况

表3 B市2015-2017年食品安全监管检测情况

表4 C市2015-2017年食品安全监管检测情况

3.评价结果分析

利用TOPSIS法，对A市、B市、C市近三年食品安全监管检测情况进行综合评价，结果见表5、表6和表7。根据Ci结果，总体来看，在食品监管检测方面，各地表现并不一致：A市在食品监管检测方面，发现的问题越来越少。B市2017年在食品安全监管检测中发现的问题最多。2015-2017年，C市食品监管检测工作中发现的问题越来越少。

表5 A市不同年份食品监管检测指标排序结果

表6 B市不同年份食品监管检测指标排序结果

表7 C市不同年份食品监管检测指标排序结果

优化食品安全监管体系的对策

1.积极推进食品安全监管机构的整合

各个地级市应该根据当地食品安全监管现状以及实际的监管能力，从市级层面实现质检、工商和食药的“三局合一”，从而实现食品安全监管资源的合理配置。在实现机构整合的同时，要确保人员的整合调度与之相匹配，从而做到人员统一配备、信息统一采集、管理统一到位，切实发挥机构整合的作用。

目前，市级层面“三局合一”刚启动，食品药品检测机构设置有以下两种模式：一是食品药品分设两个机构，食品检验中心和药品检验中心；二是食品和药品检验合为一，成立食品药品监督检验中心。今年，市场监督管理局机构改革到位后，下属市级检验检测机构也将完成相应的职能调整。建议采用食品药品检验检测中心分设两个机构的改革方案，根据无锡市和苏州市的实践，市级食品药品监督管理局下设食品检验中心和药品检验中心这种形式是较符合江苏省食品安全监管现状，也是目前比较有效的形式。

2. 强化监管主体对薄弱环节的监管

充分发挥江苏省食品安全委员会及其办公室的作用，尤其是对乡镇食品安全建设方面，特别在执法能力和应急处理等，同时还要加强对薄弱环节的监管，如增加检测的对照品供应以及加强食品的源头监管。

在强调食品安全链条关键节点监管的同时，应该重点把控源头安全，需要实施有效的措施提高食品的质量[7]，增加源头监管的人力物力财力的投入，不断推进源头产业的自查监管制度，建立行业自查体系。在原材料供应和生产加工环节扩大飞行检查的覆盖面，提高飞行检查的频率和检查的辐射范围，重点排查隐患。

3.加强企业诚信和主体责任的建设

从监管主体的角度，一是推行诚信黑名单制度。根据生产单位划分抽检结果，将连续三年监督检验不合格率都位居前三者，列入不规范企业黑名单管理制度，并且向全社会公示。严格执行失信企业处理办法，长效运行“红黑名单制度”，实行联合奖惩。二是推行餐饮量化分级制度。缺乏食品安全监管是导致食品安全事件频发的主要原因[8]，针对食品安全市场准入存在的问题，首先在企业中普及市场准入标准，通过加强对企业的考核，建立企业诚信制度，并且根据餐饮量化分级率的指标对食品生产经营单位按信誉度分为A、B、C、D四个等级，使消费者在知情情况下做出选择。

从内部监督的角度，推进食品相关企业建立内部自查制度，在源头环节解决不合格产品，将监督合格率指标纳入年终的绩效考核。启动实施食品安全战略，大力推动责任体系、治理体系、追溯体系、信用体系和检测体系的建设，完善食品安全监管体系[9]。

4.统一食品安全技术检验标准

建议在国家层面出台相应的政策法规，统一食品安全技术检验标准。一是明确食品标准性质划分原则，对现行强制性、推荐性食品标准在性质上依法重新定性。二是对现行食品安全标准体系进行科学分类，进行有机整合，分清层次，形成系列，避免造成标准号过度乱用。三是补充缺失的食品安全标准及缺失内容。四是积极开展国际交流，加强国际食品标准的研究，促进我国食品标准与国际标准同步发展。