浅论推进国家监察体制改革的意义与路径

杨洲

摘 要：国家监察体制改革实际是政治体制改革，它关乎国家全局的政治决策部署，建立一个高效权威的监察体制是以习近平总书记为核心的党中央对于反腐廉政治理的顶层设计。可以说它决定了党的生死和民族的命运，其重要性不言而喻。本文围绕党的十九大报告精神的学习体会，聚焦增设的监察委员会这一新的国家机构，从“为什么”、“是什么”和“怎么做”三个层面来分析我国监察体制改革的现实必要性、历史演进过程以及如何把监察委员会工作具体落实和推进。

关键词：监察体制;改革

一、实施监察体制改革的现实必要

（一）廉洁政治必要

（1）惩治是最好的预防，制度是最大的保障：

习总书记指出“党风廉政建设和反腐败斗争是一场输不起的斗争”。我国腐败问题突出，虽然目前我们反腐工作已经取得阶段性成果，但要把权力关在制度笼子里，惩治不是目的，必须建立有效监督，而有效监督的当务之急就是制度保障。社会主义民主政治的实现依托在建立一个健全的制度体系上。目前不敢腐的目标初步实现，但要形成不能腐，不想腐的体制仍有待对权力运行的加强监督。

（2）从严治党和依法治国的需要

1.从严治党

中国特色社会主义最本质的特征就是坚持中国共产党的领导。如果不严把党的政治建设方向，就会直接影响我国特色社会主义事业发展和国家民族的利益。

因此，我们务必需要从严治党，加强党内监督和国家监督的有机结合。制度建设是全面从严治党的重要保障，同理，我们只有坚持全面从严治党，集中有效的反腐败力量，才能从根本上解决腐败问题。

2.依法治国

奉法者强则国强。全面依法治国，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。全面依法治国涉及到我们国家“五位一体”和“四个全面”战略布局的实施，如果我们不能够建立起严密高效的法治实施体系，就无法真正实现中华民族的伟大复兴中国梦。

（3）解决“一条腿长一条腿短”的监督局面

十四大以来党的纪律检查机关与行政监察机关共同行使监察权，合署办公，违法违纪责任混同，司法公信力受损，一方面“双规”对被调查人员人身自由的限制的合法合宪性存在争议，另一方面造成资源分散的职能架空现象。

长此以往不改变这种监督格局不仅造成监督资源浪费，更容易引发社会矛盾。

比如在基层自治以及企业管理中，没有严重到违反刑法层面，就没有法律依据对其进行处理。例如村级不具备党员身份的工作人员的违纪问题处理非常棘手，往往最后追究的是村支部书记和村主任的违纪责任，矛盾无法解决，影响基层群众的切身利益。因此监察范围扩大到6大类，不仅是责任到人，提高行政效能的需求，也是解决不平衡监督局面的需求。

（二）经济趋势必要

习总书记在十九大报告中指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”

首先，制度建设要适应经济发展水平。经济发展同时，财政腐败增多，如果监察制度没有作相应的改革，就会腐败滋长损害国家人民利益。

其次，制度建设要以经济建设为支撑。由此可见，经济交往和廉政建设应该是辩证统一的。如果经济没有平衡协调发展，最终会影响社会治理方略和体制改革的良好执行。

（三）文化自信必要

我国迅速从工业社会迈向信息社会，从封闭社会变为开放社会的时候，伴随着新旧价值观念的碰撞，马克思主义一元化指导思想和文化多元化的矛盾，人们的信仰世界受到前所未有的冲击，因此在全球化背景下价值文化多元，亟待制度规范树立中国特色的社会主义核心价值观。

二、我国监察制度的曲折历史演变

实际上我国的监察体制萌芽很早，西周就已有御史一詞出现，并设置了监察官职，为维护中央集权统治逐步演变成独立的监察机构，比如秦汉时期开始设置御史台和御史府。从秦朝的御史到清朝的都察院，历代的监察机构都是反腐主力，很多我们耳熟能详的人物如元稹、海瑞、林则徐等都担任过监察官员。

那么这种独立的监察机构是如何设置和运作的呢？首先，监察机构设置具有专门化和独立性。监察机构不属于六部之列，直接由皇帝任命，向皇帝负责并独立行使监察权，不受其他机构的干涉。其次，监察机构实行垂直领导，直接对皇权负责，监察官员权力较大。再次，监察对象广泛。中央政府和地方政府的各级官员都属于御史监察对象。御史有时甚至可以对皇帝的行为和决策提出批评和建议。最后，监察范围也很广，上到官员的违法，失职、犯罪、贪污受贿的行为，下到欺压百姓的不良行为，均属于监察之范围。甚至还对司法活动进行监察，比如始于汉代的“三司会审”和定期巡视监狱“录囚”制度它都有参与。

到了现代监督权的运行几经变化。从建党之初的纪委到建国之初的纪委、监察部、检察院“三驾马车”共同监督，再到改革开放之后主要以纪委为主导的纪检监察模式和检察院反腐败机构相结合的双重监督格局，再到2017年开始试点的国家监察委员会在此基础上进行监督权力的整合的过程。

接下来就着监督权的演变主线我们来看几个案例：

第一个案例是刘春山、张子善案。建国时期我国法制建设刚刚起步，反腐由领导人带领监督;第二个案例，陈希同案和陈良宇案，分别发生在社会主义建设时期和改革开放时期，此时我国在加强政党监督的同时，司法监督也逐步走向正轨，司法机关发挥监督效能;第三个案例，杨达才案，也就是“微笑局长事件”，因为在事故现场"笑脸"的不当行为和佩戴多块名表被网友人肉，十八大以来，网络信息发达，出现网络监督的情形。

从这几个典型案例的监督力量来源的不同，我们不难发现：现代监察制度发展是由党、政、法的权力曲折转换以及合并的一个历史演进过程。

监察范围和对象也从过去的行政公职人员扩大到所有行使公权力的公职人员。设置监察委员会这一专门的监察机构可以说是制度短板的迅速补齐，确实发挥了监督权的效能，但是与此同时在落实监察体制改革过程中一些现实的操作的问题也相应出现，比如谁来监督监察者？这本身就是法学界的难题。党的纪律检查委员会与国家的监察机构如何合作分工？检察机关发展的新出路在哪里？这些问题都值得我们深思，因为它直接关乎整个监察体制改革的成功与否。

三、践行“两个融合”共同推进监察体制改革

（一）机构融合

（1）稳妥推进人员转隶，科学整合机构反腐职能

将政府系统的监察、预防和检察院系统的反贪、反渎、预防这5个机构整合为监委会1个机构。必然涉及检察院人员转隶，人员的调配中间会有不同的排列组合，需要负责人带领各机构部门群策群力，发挥能动性科学稳妥推进机构整合。

（2）梳理职能清单，提高工作效能：

利用“互联网+监督”，完善对纪检监察干部的考核评价机制，可构建多主体协同多重监督避免监督垄断，同时建立合理的激励机制和容错纠错机制。对各级单位企业的派驻纪检监察人员工资福利由上级派出的纪委监察机构负责，不从企业获取酬劳，能够有效发挥监督职能。

（二）纪法融合

（1）坚持纪在法前，实现纪法衔接;

纪在法前，突出强调党员和党组织区别于普通公民的政治责任。

纪法衔接，强调党内法规内容修订上堅持纪法相互衔接，执行上党纪处分和法律制裁协同作用。（具体适用：在执行上涉及党内法规的归纪检审查，涉及国家法律的归司法检控，避免纪委和司法工作的重复交叉。例如北京市就探索形成了执纪执法“一程序两报告”工作模式，对党员身份的监察对象同时存在违纪问题和职务违法犯罪问题的，履行一套程序，形成执纪审查、职务违法犯罪调查两份报告，有关部门对两个报告同时审核，党纪处分和政纪处分并行不悖，实现了执纪审查和依法调查工作的有序对接、相互贯通。

（2）把制度优势转变为治理效能

目前小官贪腐和贪污形式多样化现象较为突出：2016年10月中央纪委监察部网站发布《每月通报：各级纪检监察机关查处93起侵害群众利益的不正之风和腐败问题》，将基层违纪问题暴露在阳光之下，其中近六成问题涉民生资金管理使用。基层腐败问题点多面广，在涉及民生资金管理使用的问题中有三类问题较突出：涉及种粮补贴等惠农补贴资金问题330起、涉及征地拆迁补偿资金问题176起、涉及危房改造补助资金问题102起，分别占民生资金管理使用问题的30.7%、16.4%、9.5%。在中央纪委监察部每月通报曝光的2603人中，县处级及以上人员77人，占3%;乡科级及以下2526人，占97%。村党支部书记、村委会主任809人，占总人数31.1%，基层站所站长、所长126人，占总人数4.8%。新监察法通过后，依然有很多小贪小腐案例出现，集中在扶贫过程中。据统计2013——2015年涉农扶贫领域职务犯罪案件数量占同期检察机关立案查办职务犯罪总数的22.3%.

大部分基层违纪人员职级虽低，但多属重点岗位和关键部门工作人员，掌握着钱、财、物，管资金、管项目、管审批，具有一定权力，直接关系百姓民生问题。由此可见小官贪腐现象严重，需构建透明的权力运行机制，同时各级纪检监察机关紧盯基层单位关键人员，压缩其腐败空间。

聚力脱贫攻坚，合力反腐效能。但是，反腐力度加强的同时，相应的职务犯罪和贪腐新形式也层出不穷，“一带一路”建设中企业走向国际市场海外中资企业的腐败和制度漏洞问题也不容忽视，提高反腐效能，这是一个持久战。

（3）培养问题意识、系统思维和为民情怀

1.国家监察本质上属于党和国家的自我监督，但自我监督本就是世界性难题，改革任重道远，尤其作为年轻一代去政治化明显，我们要培养政治意识问题意识，以身作则心系人民，实事求是，从问题本质出发思考解决问题。

2.制度变革前提是经济发展，力求实现“两不愁三保障”精准抚贫全面脱贫，缩小差异，从制度变革中让人民得到实惠，循序渐进的制度变革才有取得成效的可能。

3.监察法人人皆知，但要让老百姓看到这部法律的威严和实际效果。侵害群众利益的不正之风和腐败问题只会挥霍基层群众对党和政府的信任。监察委员会要严格依法履职，做好与执法机关、司法机关的工作衔接，探索形成监督、调查、处置的运行机制，以惩治腐败的实际成效回应人民群众期盼。

四、结语

法律必须被信仰，否则将形同虚设，我们要打破内里的改革最终目的不仅仅是制度的变革，而是中国特色的治理方式和文化凝聚，这是一个宏伟蓝图，需要大家身体力行共同努力。