“重头戏”：城投债和有争议的PPP

2018年上半年地方政府融资平台债务或达30万亿元

A县审计报告显示，从债务形成年度看，近几年A县隐性债务增长速度非常之快。2017年底债务余额中，通过PPP项目、政府购买服务、拖欠工程款等形成的未纳入债务管理系统的隐性债务高达92.47亿元，占该县当年底债务余额的72.62%。

从举借主体看，A县本级隐性政府债务中，国有独资或控股企业、政府部门和机构及融资平台公司是主要举借主体。A县债务余额最大的5个债务单位分别是：县交通建设集团、住房和城乡建设局、国有资产运营公司、新区建设发展公司、财政局。

事实上，早在2014年，全国审计部门和财政部门就先后进行了地方政府债务清理甄别行动，摸底地方政府负有偿还责任的债务和或有债务后，地方融资平台债务就一分为二，一部分成为政府的债务，另一部分平台自还。

尽管政策对企业债务与政府债务进行了“切割”，城投债隐性背书虽有弱化，但城投债依旧是市场最受追捧债券之一。城投债发行规模大、承销费率高，也是承销商们的必争之地。

以府谷县为例，审计报告指出，政府性债务举借方面主要存在的问题在于，融资平台公司未清理整改和转型，超能力举债和对外提供担保，形成潜在的政府性债务风险。此外，部分经营性国有企业，也在政府主导下为政府部分项目变相融资和担保。

Wind口径城投债数据显示，2018年全国城投债发行规模24718亿元，偿还量18561亿元，净融资规模6157亿元，相比2017年分别增加了4880.44亿元、3695.77亿元和1184.67亿元，其中到期量新增1518.98亿元。

国内部分学者通过地方融资平台的债务去估算地方政府隐性债务。中国社科院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶测算，2018年上半年地方政府融资平台债务约30万亿元，约占GDP的40%，是地方政府或有债务的最大部分。

在地方债务以及隐性债务监管不断加码、严肃问责的大趋势下，城投平台所产生的债务风险逐渐凸显。2018年年初以来，陆续爆出多起城投平台的非标违约事件，如资管计划未按时清算、信托产品逾期违约等。

2018年，有20余只与地方政府融资平台有关的债券违约。

2018年8月，新疆生产建设兵团第六师国有资产经营有限责任公司SCP001债券无法兑付，成为第一只违约的城投债。六师国资董事长也被纪委隔离审查。

虚增资产、抽逃注册资金，变相融资和套取资金也成为违法违规举债的方式之一。

《中国经济周刊》记者了解到，部分地方借贷秩序混乱，国有生产经营企业之间、企业和融资平台之间、国有企业和民营企业之间出现互借互贷，互保聯保，相互融通资金，变相向银行融资，形成潜在金融风险。

PPP争议

此前，市场上对政府和社会资本合作（PPP）项目未来支出责任是否属于政府隐性债务一度有争议，而这对PPP模式发展至关重要。

财政部PPP中心主任焦小平公开表示，依法合规的、10%限额以内的PPP支出（编者注：即政府出资不得超过该PPP项目总投资的10%）责任不是隐性债务。“10%的红线绝对不能破。我们把PPP财政支出责任，当成政府和社会依法合规签订的合同，必须纳入预算。政府要带头履约。”

财政部财政科学研究所原所长贾康向《中国经济周刊》记者直言，目前，地方政府融资平台暗度陈仓的情况已大大缓解，不过，地方债具体如何统计，在部分科目上各地的理解还是有差异。“PPP项目是政府与企业一起在做，相关投资负债不可能全是企业的，这个债务在会计上怎么处理？相关会计规则在全球范围内仍在讨论。PPP一做就是二三十年，这个过程中间形成的债务负担如何考虑？”

“不是说PPP没法做，而是明确这件事情是可以讨论的，就PPP而言，主要应该强调法治化、阳光化、专业化，要按照清晰合理的财务会计规则，使各方对于未来运行中可能存在的风险形成必要的预测。”贾康说，PPP项目中的很多融资需要银行提供贷款支持，如果这个PPP项目出了问题，资金链断了，银行有可能产生呆坏账。如此一来，这些压力可能会集中在金融系统上。

贾康同时向《中国经济周刊》记者强调，舆论不应对PPP持有偏见。

他认为，当前宏观经济面临着错综复杂的局面，但是防风险并不是简单地将风险点死死按住，这样反而会将创新的空间全部封杀。