论国际气候变化法之强行规则的确立

王典

摘要：当代国际气候变化法体系存在整体强制约束力较低的问题。面对本世纪全球气候变化的巨大挑战，只有部分国际气候变化法拥有强行法的地位与效力，才能确保全球减排行动达到预期目标。确立国际气候变化法的强行规则，存在识别与公认的困难。合理界定国际气候变化法中强行法的范围，完善国际气候变化法的遵守与强制执行机制，尽快确立全球性气候变化法的强行法地位，对解决全球气候变化问题至关重要。

关键词：气候变化;强行法;遵守机制;强制执行

中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2019）03-0110-04

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）2018年的报告指出，只有进行大幅度的减排直至本世纪中叶做到零排放，才能实现限制全球升温较工业化前水平低于2°C的最低目标。行动各方拖延会导致气候变化带来的风险更高。因此，让国际气候变化法更具有强制约束力，发挥其强行法的作用势在必行。

一、国际气候变化法的立法现状

（一）全球性气候变化法

1.全球性气候变化法的核心框架

全球性气候变化法是指缔约方众多、遍及全球大多数国家和地区，具有总的统领和指导作用的一系列气候变化条约、协定与议定书等实在国际法的总称。全球性气候变化法在应对全球气候变化的进程中起着支柱作用，是国际法在气候变化领域的最新拓展。《联合国气候变化框架公约》（1992，后简称《公约》），是全球性气候变化法律框架的核心与基础，当前已有196个国家和1个区域经济一体化组织签署成为缔约方。《公约》的最终目的是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。《公约》是后续一切相关国际条约生成与实施的基础，尤其是其原则性规定——公平原则、共同但有区别的责任原则、国家主权原则、比例原则、预防原则、可持续发展原则与国际合作原则，成为气候变化国际法治在规范层面的核心要义。

《京都议定书》（1997，后简称《议定书》）是全球性气候变化法律框架的第一次综合拓展。《议定书》附件B列出了《公约》附件一国家的量化减排目标，以使其在2008年至2012年承诺期内这些气体的全部排放量从1990年水平至少减少5%。尽管《议定书》实施的最终效果差强人意，存在退约与延迟履行的行为，但它终究是国际气候变化法治发展的必经阶段。《巴黎协定》（2015，后简称《协定》），是全球性气候变化法律框架的第二次综合拓展与新的里程碑。《协定》的目的与《公约》之根本目的是相一致的，新时期的减排最低目标是把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2。c之内，理想预期是将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5。c之内。《协定》的核心机制是在公平原则、共同但有区别的责任原则下，充分体现各自能力原则，实行国家自主贡献的编制与通报。《协定》让渡了一定的强制力与确定性从而谋求更广泛的国际合作，2020年后《协定》将全面实施。

2.历史上其他应对气候变化的重要成果

《议定书》正式生效后，“巴厘路线图”（2007）是COPl3（《联合国气候变化框架公约》第十三次缔约方大会的英文缩写，下同）的重要成果，巴厘行动计划影响了2007-2012年间《公约》下的长期合作活动，包括共享愿景、减缓、适应、技术与融资。哥本哈根气候大会（2009）并未产生有约束力的气候变化法律成果，为此2009-2012年间主要是进行对《议定书》的修正并为新一轮全球性减排机制的确立做铺垫。《坎昆协议》（2010）包含了全面的帮助发展中国家应对气候变化的政府间一揽子计划，是对巴厘行动计划的进一步实施。“德班成果”（2011）是气候变化谈判的转折点，在COPl7上各国代表对于2020年后的行动远景达成了“实施路线图”。《多哈修正案》（2012）是为更好地促使各缔约方批准《议定书》的第二个承诺期内的量化减排目标。

“华沙成果”（2013）是在COPl9上议定，于2015年形成一个有普遍约束力的气候变化协议。同时华沙气候变化大会强调进一步的议程应当帮助最贫穷国家应对气候变化带来的风险，至2014年时设立绿色气候基金以帮助解决行动中的资金问题。“利马行动宣言”（2014）指出了行动各方应为实现1.5℃/2℃的控制全球升温目标而做出努力，在“共同但有区别且尊重各自能力”的原则下，达成新的有普遍性约束力的气候变化协议。《协定》于2015年通过后，各行动方关注的就是进一步的实施、沟通及合作等方面的问题。“塔拉诺阿对话平台”（2018）旨在开创一种包容的、参与式的、透明的和建设性的对话机制，为COP24做准备。

（二）区域气候变化法缺失

区域性气候变化法在全球范围内处于空白状态，欧盟、北美、非洲、以及中国一东盟等重要区域都没有正式的区域内统一气候变化法。此种国际法律空白区域，产生的主要原因是区域气候变化法难以确定其缔约国的国际法权利与义务。首先，国家气候变化法是立足各自国情、考虑其实际行动能力的国内单行法，而区域内绝大多数国家又都是《公约》与《协定》的缔约方，这两个全球性气候协议深入影响每个缔约方的国内政策与立法，区域性气候变化法容易与普遍性气候变化法及国家气候变化法发生国际法律冲突。其次，一个区域内也难有相当数量的国家有这样的意愿与实力去充当领导者、组织者与协调者。从应然上看，区域性气候变化法有利于健全国际气候变化法体系，同时加强区域合作，尤其是碳排放权交易、联合履行与资金技术支持等方面。但在实践中，欧盟采取区域内气候变化统一政策，而非采取有强制约束力的区域国际法形式。实践中的这种选择，是气候变化政策与法律调和的结果，当区域气候变化立法困难时，气候变化政策会发挥其积极作用。

（三）双边气候变化合作“软法”

以中国的双边气候变化合作为例，《中英气候变化联合声明》（2014）强调了缔约方应当及时通报国家自主贡献，通过中英气候变化工作组加强双边政策对话和务实合作。《中美气候变化联合声明》（2014）强调了中美兩国2020年后应对气候变化的行动，建立了中美气候变化工作组。包括《中欧气候变化联合声明》（2015）在内，双边气候变化联合声明都强调了未来双边领域会加强碳排放交易能力建设、碳市场建设、低碳城市建设、清洁生产技术、碳捕集利用和封存、低碳技术等方面的合作。双边气候变化合作尽管多采取联合声明的形式，没有强制约束力，但这些“软法”可以向世界传递大国应对气候变化的积极信号，推动国际气候变化法的多层次化发展。

二、确立国际气候变化法强行规则的困境

（一）国际气候变化强行法识别困难

《维也纳条约法公约》（1969）第53条规定了一般国际法强制规律（绝对法或强行法）的定义：“国际社会整体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质的一般国际法规范方可更改之规范。”⑥源于国内法概念的“强行法”与“任意法”相对，延伸至国际法领域。在国家交往和人权领域，强行法的发展使得国际法出现了明显的效力等级，强行法也在稳定国际秩序、处理全球问题中发挥核心作用。尽管我们可以视条约法公约53条的规定为强行法的一般定义，但这种定义仍然比较宽泛，缺乏明确的识别标准。例如，“整体接受”是指绝对多数的全体接受，还是达到一定接受比例即可并未明确。“不许损抑”是体现实质上的普遍履约行为，还是形式上的缔约率达到门槛值即可。《公约》与《协定》已被全球国家中的多数签署和批准，但“阶段性反对国”和“一贯反对国”的存在成为确立全球性气候变化法强行法地位的重要阻碍因素。在京都时代，附件1国家如美国、澳大利亚和日本等国家对《议定书》持有异议，此时就不能说该气候协议为国际社会整体接受。美国自特朗普政府上台后，先后退出多项国际多边框架，使得当前阶段的国际气候变化法具有不稳定性。气候变化法领域发展过程中的阶段性阻碍因素使得国际气候变化强行法识别困难。

（二）国际气候变化强行法公认困难

从《公约》到《协定》的缔约国履约状况来看，绝大多数国家都能完成各自的减排义务，这实际上是对国际气候变化法强制约束力的默示承认，而一些应对气候变化的双边联合声明、行动宣言等则是对国际气候变化法强制约束力的明示承认。但对全球性气候变化法强制约束力的承认，并不意味着国际气候变化法的强行法地位得到了国际社会公认。与国际人权法和国际海洋法的发展处境做对比，国际法院与国际海洋法法庭处理这两个领域的国际争端已有国际司法实践。而全球气候变化引致的国际争端只是个例，面对这种潜在的风险，没有权威的国际组织如联合国和国际法院愿意对国际气候变化法的强制性效力做出解释，这样做对于特定国际机构的既得利益并无裨益。非政府间国际组织和民间组织又缺乏这样的全球影响力以及解释主体的合法性。国际气候变化法的强行法地位得到国际社会公认困难，也让全球气候变化治理充满曲折与不确定性。

三、确立国际气候变化法强行规则的途径

（一）合理界定国际气候变化法中强行法的范围

强行法理论的争论根源于自然法学派和实在法学派的观点对立。自然法学派认为存在超越国家意志与权力的一般国际原则与规范，而实在法学派认为国际法产生于国家意志。我国晚近的国际法学者如王铁崖教授、李浩培教授等明确认为存在国际强行法且肯定其重要作用。传统的国际强行法领域，外交规则由历史上长期的习惯国际法发展为现代实在国际法。而国际人权保障、打击灭绝种族等国际罪行，这些是在一战和二战后国际法体系快速膨胀的大环境下迅速发展完善的。本文认为国际气候变化强行法包括：一是从普遍的不间断地全球减排实践中形成的习惯国际法;二是全球性气候变化法中具有强制约束力的实在法部分，主要包括国际气候变化法基本原则和关于减缓与适应行动的一般规则。一方面，气候变化的习惯国际法正在形成中。另一方面，当前的国际气候变化实在法也体现了自上世纪90年代以来，全球应对气候变化、积极减排的国际习惯。

（二）完善国际气候变化法的遵守与制裁机制

1.逻辑起点：为什么要遵守国际气候变化强行法

首先，从国际法的性质与约束力来看，晚近的国际法及国际关系学者对于国际法是法律这一点已无质疑，国际法当然具有不同层级的法律约束力，国家行为受制于国际法。其次，从国际法的合法性看，国际法对于维护国家利益和国际社会共同利益以及良好国际秩序都发挥着重要作用。最后，从国际舆论与国际声誉看，遵守国际法的行为与国家的国际领导力及外部发展条件密切相关，守法获得的长期收益是远高于报复、制裁所获得的短期收益的。基欧汉认为，国际法与国际关系学者的观点都具有深刻性，却又难以独立解释国际问题中的难题，观点借鉴与融合是现实选择。因此，遵守国际气候变化强行法，是规范国家行为、维护国际秩序、促进利益协调与保障、实现气候变化国际法治的根本途径。

2.核心问题：国际气候变化强行法如何得到遵守

国际法的遵守问题，在国际法、国际关系、社会学和经济学等多学科间产生广泛讨论。以“利益”作为遵守的基础，理性选择理论（Keohane，1984;Posner，2002）和现实主义工具论（Goldsmith，Posner，2005）成为代表性学说。以“规范”作为分析基础，建构主义的管理过程论（Chayes，1995）与跨国法律过程论（高洪柱，2009）成为代表。在当前跨学科与理论融合的研究趋势下，国际法的遵守机理是一个复合问题。本文认为，国际法得以遵守的基础是国家利益及国际社会共同利益的调和与博弈，国际法得以遵守的内在动因是国际法主体的法律确信，这根源于国际法制建设的完善与国际法治格局的形成。国际气候变化强行法的遵守，同样以面对气候变化风险下国家利益与国际社会整体利益的协调为根本动因，以气候变化国际法治的集体行动为直接动力。

3.关键环节：國际气候变化强行法的强制执行

国际法的强制执行有诸多阻却因素，国际法“软法”色彩的属性、国际法律责任制度的不统一性、国际关系的掣肘、缺乏统一执行机构以及国际组织执行能力受限是国际法强制执行困难的主要因素。富里奥·塞鲁蒂认为狭义的全球挑战仅指核武器与全球气候变化，在可预见范围内会对全球体系造成严重破坏。国际气候变化强行法的强制执行，成为解决全球气候变化问题关键。从应然上看，国际气候变化法的强制执行有着充分的法理基础，而在实践中实现强制执行有着相当大的操作难度。如果说建立中央式的全球统一执法机构是不切实际的幻想，那么在气候变化这一国际法领域建立专门执行监督机构，是迫切需要和有现实可能性的。《协定》建立的国家自主贡献与报告制度、全球盘点与通报制度，没有触及国际减排义务的强制执行与减排国际法律责任的强制制裁问题。联合国宪章中加入应对全球挑战的“宪法性”宣誓条款，国际法院在判例中对全球性气候变化法作出强行法性质的解释，设立专门的气候变化法法庭，成立联合国框架下的气候变化理事会及其工作组等等，国际气候变化强行法的确立与发展需要这些富有远见的制度设计与国际实践。

四、结语

国际气候变化法的体系现状表现出不均衡不完善的特点，双边气候变化合作软法难以发挥实质性作用，区域气候变化法难以产生，全球性气候变化法的核心框架缺乏强行效力，规则制定与遵守机制不健全，这些不利因素为有效解决全球气候变化问题埋下了隐患。国际强行法的发展承载了太多的沉重代价，在经历了世界大战、奴隶贸易、种族屠杀、人道主义危机等关乎人类社会生存与发展的根本性问题后，国际强行法以一种滞后的方式发展起来。但在全球气候变化问题上，国际法的滞后性将会对全球发展带来致命影响。让国际气候变化法的发展速度跟上全球气候变化的客观演变态势，这是基于现实情况的迫切要求。只有确立国际气候变化法的强行规则，国际社会才能充分应对全球气候变化的挑战。