县域城乡社区“三社联动”的实现路径与内在逻辑——浙江省D县的一个经验分析

□ 徐越倩 楼鑫鑫

一、问题的提出

一直以来，行政逻辑在我国基层社区治理中占据主导地位，主要表现为社区治理过程中“政府动员”特征显著，社会和市场通常扮演着被动参与的角色，与“主动嵌入”存在一定的差距，这导致了我国的社区治理行政化色彩浓重，产生了治理成本高、效率低、质量差，治理缺乏自主性和民主性，社区治理与服务专业化欠缺，社区公共服务提供无法满足越来越多元化的需求等诸多挑战。如何应对上述挑战、创新社区治理模式并有效实现基层社区自治？近年来，国家积极调整治理逻辑，有意识地将部分社会事务转移给市场与社会去承接，通过多元主体参与治理来打破行政治理力量过强的局面，以提供多元专业的符合社会需求的公共服务。“三社联动”的探索正是在这样的背景下在基层社区治理中兴起。“三社联动”最早发端于上海市提出的“三社互动”，[1]此后在民政部的积极推动下，“三社联动”作为基层社区治理和服务创新的重要方式在全国城市社区迅速展开，并且取得较好的绩效。2017年中央层面更是明确提出了“三社联动”，这意味着“三社联动”成为了新时代创新社区治理方式的一个重要议题。

“三社联动”自提出以来，作为推进基层社区治理的一种模式已引起学术界的广泛关注，许多学者从不同层面对其进行了研究。在内涵方面，一些学者认为“三社联动”是指在明确政府与社会职责后，以政府购买服务的方式进行分工合作，通过社会力量的参与促进社会治理创新与公共服务的供需匹配的一种过程与实践模式。[2]具体而言，“三社联动”是指以社区居民多元社区公共服务需求为目标，社区、社会组织和社工与政府等主体在共同利益的驱动下，通过整合并共享各方的优势资源，联合行动推进公共利益最大化，满足社区群众多样化需求，达到治理效益的最大化目标，进而推进基层社会治理和公共服务创新的一种理念与实践逻辑。其本质是在政策驱动下实现治理目标与需求的有效结合，通过保障、信任和协作来实现增进公共利益的共同目标，同时促进自身的良性发展。在类型学意义上，“三社联动”的模式在不同视角下存在差异，有学者从联动驱动力视角将“三社联动”分为内需带动型、政府引导型、项目引导型、理念实践型和体制创新型五种类型，[3]也有学者从理性人视角将“三社联动”划分为工具性联动、合作式联动、协作式联动三种类型。[4]在三社联动的运作逻辑方面，有学者认为 “项目式三社协同”可作为一种新模式，在一定程度上引领“三社”活力；[5]同时也有学者指出“三社联动”是动态发展的过程，不同阶段政府需要扮演不同的角色，在“三社”发展较成熟时，政府的治理方式需要从注重管控的刚性治理向注重合作的柔性治理转变。在众多学者从概念和理论上对“三社联动”进行讨论与分析的同时，也有一些学者基于“三社联动”的实践特质，以个案研究的方法在实务领域做了定量定性研究和经验反思。从地域上看，大多集中在北上广深等发达城市和地区，研究对象主要是集中在微观社区和城市县区，[6]研究内容聚焦于发展现状、策略与绩效评价等方面。以上研究表明，“三社联动”现象极具实践特质和现实意义，并且与经济社会发展程度密切相关，已成为地方社会治理与服务创新的重要抓手。

大量已有研究让“三社联动”的内涵、机制等问题有了越来越清晰的回答，并在社区层面对“三社联动”模式与运行机制给出了较多轮廓性或个案式的描述，但值得注意的是不同地区因地域特质、政社关系等不同，“三社联动”的运行机制和内在逻辑也并不相同，因地制宜，探索适宜的实现机制与策略才是关键所在。浙江省D县在城乡统筹发展的背景下，积极探索县域城乡社区“三社联动”的运作机制和实现路径，为有效联动社区、社会组织、社会工作者的力量进行社会治理提供了有益的解决方案，其良好治理绩效背后的内在逻辑，也对这一探索的可持续性及可复制性设置了前提。

二、县域城乡社区“三社联动”的兴起

随着改革开放的不断深入、市场经济不断发展、各项改革不断推进、城市化进程的加快以及新社区的不断成立，社区治理面临着新的挑战，而“三社联动”作为一种产生于实践的社区治理方式已经被证明能够较为有效地回应并解决这些问题。但县级城市和大中城市中，“三社联动”存在着差异。县域城市社区类型、经济结构、人口结构和政社互动模式等多方面的特质是县域城市“三社联动”建构的结构性前提。[7]浙江省县域范围内的社区治理日益呈现出主体多元化、目标过程化、内容扩大化等特征，而“三社联动”的做法不仅回应了县域社区治理中公共服务供需不匹配、居民归属感不强、新老居民融合不佳等普遍性问题，也为提高基层治理的有效性提供了思路。其中，浙江省D县因较早遇到了社区治理的新问题，也较早地开始探索“三社联动”的实现路径，其做法具有一定的典型意义和启示意义。2014年，浙江省民政厅下发了《关于加快推进“三社联动”完善基层社会治理的意见》，D县就借此契机，整合了在社区、社会组织和社工方面的已有建设成果并加大了建设力度，在2016年，D县成功获得了全国社会工作示范点和省“三社联动”示范观察点的荣誉称号。[8]D县位于浙江省北部，全县总面积936平方公里，户籍人口43.9万，辖8镇、4街道，现有城市社区26个、农村社区148个。这样的社区类型也反映了D县城市企业的打工者主要是一些来自当地的乡镇农民，这也是近年来城市化进程加快过程中的一个典型现象。以乡镇农民组建转化而来的新社区新居民，在治理过程中存在许多原始大中城市社区不存在的问题与特质。此外，县级政府治理能力的一个重要基础是财政能力，D县在全国中小城市综合实力百强县中列第41位，2016年全县实现生产总值396.9亿元，财政总收入 66.64 亿元，D县的经济以乡镇为主，依据官员锦标赛理论，乡镇财政支出与建设的重点定是以经济发展为主。但是D县和很多大城市一样，面对城市化进程中涌现的新社区新居民不断多元化的需求，也积极推进基层社区治理和服务创新，并取得了良好的治理绩效。

回应基层社会治理的新需求是县域城乡社区“三社联动”兴起的根本原因。近年来，作为浙江省唯一的城乡体制改革试点县，D县在推动城乡统筹发展方面取得了一系列成就。但随着经济发展水平的提高和城乡一体化进程的加快，社区中产生了许多“新居民”，社区居民的组成变得多样化，由于各自文化背景以及利益追求的不同，社区治理中产生了一系列急需解决的问题。其中，一直生活在社区的居民对公共服务的要求越来越高，而刚成为居民的农民或者说流动人口，也有许多生存和发展的需求，可以说，对社区公共服务的需求不仅需要在量上有提升而且要在质上有突破。此外，众多的县域社区既不像大中城市社区一样成熟，也不像农村社区一样是一个“熟人社会”，可以说城市化进程中迅速发展的县域城市社区是一个“半熟人社会”，它既没有成熟社区的治理能力，也没有“熟人社区”的人情韵味，而“三社联动”有效结合了两者优势。

县级政府改革为县域城乡社区“三社联动”的兴起提供了制度空间。政府职能部门由于自身能力有限，公共服务提供能力的提升赶不上经济发展与城市化速度，为了避免民众对政府产生信任危机，提高民众的满意度，各政府简政放权，给社会力量参与社会治理释放空间。其中，D县在社区治理能力提升和居民多元需求满足方面做了一系列努力，积极厘清政府在社区治理中的职能，出台了“三个目录”[注]三个目录指的是《德清县政府向社会组织职能转移目录(第一批)》、《政府向社会力量购买服务指导目录》、《德清县具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》。，实现了政府职能转移和政府购买服务活动有规可依、有章可循。同时，近年来中央政府“三社联动”理念的提出及积极推进，为D县提供了明晰的政策和制度引导，赋予了县域城乡社区“三社联动”开展的政治合法性基础。

社会组织的蓬勃发展以及多元主体的日益成熟为“三社联动”的进一步发展提供了可能。社区社会组织、专业化社工机构对解决社区居民矛盾、满足居民多元需求、保障社区居民健康生活有不可替代的作用。D县在探索“三社联动”路径的过程中，不断加大对社区、社会组织和社工等联动主体的培育力度，不仅从制度规范层面为“三社联动”开展提供支持与指导，出台了一系列促进“三社联动”主体发展的政策，而且在实践过程中成立了专门指导机构。此外，D县还通过政府购买服务的形式，引入杭州市上城区明德公益事业发展中心，培育本土化的专业社工和社区社会组织。这些社区社会组织和社工不仅在时间和技术上具有承接政府转移的职能的能力，同时两者的性质与职能也要求其通过为社区群众提供服务来实现价值和发展壮大，“三社联动”是一个非常好的价值实现与治理方式。

总的来说，利益相关方参与的动机是多方主体协同治理能够成功的关键。如果利益相关方可以单方面或者通过其他方式实现目标，那么他们参与协作的动机就会比较低；如果利益相关方认为其目标必须通过和其他利益相关方的合作才能实现，那么其参与协同合作的动机也会提升。D县“三社联动”的实践动机正是政府与“三社”不仅有着提高社区公共服务水平这一共同目标，而且仅靠某方进行单独治理无法实现良好的绩效，所以双方优势互补，通过协作的方式开展社区治理。

三、县域城乡社区“三社联动”的实现路径及其绩效：以D县为例

在“三社联动”的探索实践方面，浙江省D县先行先试，积累了一些有益经验。具体来说，D县“三社联动”之所以能够有效运转且取得初步成效，主要得益于其在组织建设、平台搭建、队伍建设、监督机制、经费保障方面所进行的积极探索，具体做法如下：

(一)组织建设促成联动制度化

D县作为“三社联动”示范观察点，在通过行政力量进行组织建设方面做了许多努力，不仅在制度规范层面为“三社联动”开展提供支持与指导，而且在实践中，也成立了相应的指导机构，取得了良好的成绩。具体来说，一方面D县出台了 《D县加快社会组织发展推进社会组织参与社会治理的实施方案》和《D县城市社区专职工作者管理办法(试行)》等政策文件。另一方面，D县成立了社会工作人才队伍建设领导小组，各乡镇建立相应工作机构，条件成熟的社区试点设立社会工作室，构建起县、乡(镇)、村(社区)三级社会工作网络。这些政策和专门机构的建立明确了“三社联动”实践开展中核心推动力量是谁的问题，为“三社联动”实践顺利开展，社区、社会组织、社会工作者之间的协同合作开展奠定了基础。

(二)平台搭建助力治理精准化

在“三社联动”中，社区(居委会)、社会组织都是多元主体联动的重要平台，二者区别在于：“场域”概念上的社区是一种“固化”平台，而社会组织则是一种“移动”平台，但社区比社会组织更具有基础性的作用与功能，而社会组织比社区的服务内容更丰富，更有专业性和针对性。[9]那么，如何结合两者的优势，以解决社区治理中常规性和专业性的多层次需求呢？D县构建了县、镇、村三级的“幸福邻里”中心且交由社会组织运营，中心以开展老年人照料、居民协商议事、文体类活动等日常服务性活动和社会组织培育服务为主。同时，D县在2013年底将社会组织孵化基地升级改建为社会组织培育发展中心，并且出台了相关优惠政策，为各类公益培训提供了基地，促进了“三社联动”中社会组织与社工这一力量快速增长。另外，D县立足该县老年人口众多，但提供老年人服务的组织较少这一现实状况，紧抓“三社联动”契机，于2016年在县老年活动中心增加老年人日间照料和老年社会组织培育的功能。这些措施都为“三社”进行协同合作提供了平台保障。

(三)社工人才建设推动服务专业化

“三社联动”模式下实现政府职能转移的落地，专业化社工人才是关键。但是，目前在我国绝大多数社区中，专业社工的人数非常少，现阶段“三社联动”工作的开展迫切需要考虑的一个问题就是，如何在短时期内扩大专业社工的数量？D县提供了一种良好的解决思路：双向整合社工人才。一方面扩大“增量”，通过提高薪水吸引和留住专业社工；另一方面盘活“存量”，通过有效整合现有人才，对社区工作者以及基层干部进行培训，使其成为社区专业社工队伍的大军。在这一思路的指导下，该县出台了《D县社会工作人才队伍建设实施意见》(试行)，提高了全职专业社工的薪资标准，健全了社工人才培养激励机制，并在此基础上实施了“青蓝计划”，选拔培养一批全县社会工作领军人才。此外，D县积极动员社会各界人士参加全国社会工作者职业水平考试，并对通过者给予奖励。在这一系列队伍建设的举措之下，该县培养了一大批本土化的社工专业人才，在社区治理中发挥了中流砥柱作用。

(四)监督机制促进协作规范化

“三社联动”中的监督机制主要可分为两类，一类是对“三社联动”中具体项目运行过程的监督，另一类是对“三社联动”中项目资金分配使用的监督。目前，公益创投是D县“三社联动”与社区治理的主要载体，那么如何对创投中中标的项目实行有效监督，确保项目能在日常社区治理中正常运行，惠及居民。为此，该县出台了《D县公益创投实施方案》，在实施过程中采用签订项目合同与分期拨付资助的方式进行，这种方式有效地避免了“项目烂尾”，是敦促公益项目按计划进行的外在动力。在“三社联动”资金分配方面，由于D县资金主要由社区发展基金会统筹运作，因此对其监督主要在社区基金会基金管理本身，基于此，基金会出台了《D县社区发展基金会项目管理办法》等一系列文件，从内部管理和外部监督方面促进了基金会基金的使用规范，缩减了寻租腐败的空间。

(五)多方资金筹措保障联动常态化

多渠道的资金来源是“三社”协同治理的基本保障，仅靠政府单一途径的资金提供会使得“三社”主体在社区协同治理过程中自主性受到行政力量影响，“三社联动”的治理效果必定会打折扣。为了解决这一问题，确保“三社联动”的资金提供，需要充分调动社会各界资源，多渠道筹措资金。该县在2016年8月，探索建立了“D县社区发展基金会”，成为浙江省首个区级社区发展基金会。基金会原始资金共400万元，县级财政局和慈善总会分别出资200万元，为了使得基金会能够持续发展和正常运行，县财政每年安排200万给基金会，用于公益创投、微项目等社区发展与治理实践。另外，基金会还吸纳了民政业务专项资金中向社会项目化转移的部分、相关部门用于社区公共服务的资金等部门资金以及来自个人、企业等社会力量捐赠的社会资金。基金会通过多方力量的整合，为“三社联动”夯实了基础，是基层社会治理的一个重大创新。

通过这些做法， D县“三社联动”的探索在社区治理中发挥了巨大作用，主要表现为以下三个方面：第一，“三社联动”中搭建的多个平台为居民和社会组织协商参与社区治理提供了条件。在传统的社区治理模式中，政府或者说社区机构是治理的主体和核心，居民没有充分的渠道表达自己的意愿和需求，因此，政府或社区提供的公共服务也无法全面准确地满足居民需求。“三社联动”中新设的平台，为多元主体协同治理社区提供了平台。举例而言，公民通过平台发表意见参与社区事务的处理，社会组织通过平台听取并整合居民意见，从而实现公共服务和公共产品的精准供给。 第二，政府购买服务和公益创投作为“三社联动”的重要载体，孵化培育了大量的社会组织，提供了大量合乎居民需要的公共服务。这得益于公益创投和购买服务的相关实施细则的出台。就公益创投而言，第一阶段，是征集居民需求的金点子阶段，通过网络、新媒体、电视、社区宣传栏等方式宣传并收集群众点子。第二阶段，通过公开投票选出部分点子进入项目招标。第三阶段即创投阶段，这一阶段社会组织依据自身特色与能力进行项目竞争，最终大众和各方专家通过评审确定项目和资助金额，并在后期项目实施过程中展开监督。过程中，居民的参与使得立项项目精准地提供了社区中急缺的公共服务，实现了供需匹配。第三，“三社联动”模式在推行过程中，多主体参与社区治理使得公民社会责任感提升。在传统治理模式备受挑战的今天，“三社联动”包含多主体参与治理与自主治理涵义的协同治理模式愈发受到政府和社会力量的支持，成为城乡社区治理的一个良好示范。D县的“三社联动”不仅推进了社区的经济、文化和社会发展，还通过参与治理的方式让居民承担起作为社区一分子在促进社区和谐发展中的责任，自觉地履行义务，激发公民主动地参与社区建设与发展的热情，由此推动形成多元主体协同治理的良好格局。

四、县域城乡社区“三社联动”的内在逻辑

D县的“三社联动”模式在县域范围具有一定普遍性，通过对它一些做法的观察可以发现其背后有合适的实现路径，即在当地政府的推动下，以社区、社会组织、社会工作者三者分工协作为思路的“三社联动”治理机制主要依靠组织建设、平台搭建、队伍建设、监督机制、经费保障来实现联动治理的制度化、精细化、专业化、规范化以及常态化。而县域城乡社区“三社联动”的内在逻辑是多元主体的共同利益和社区居民的多元需求双重作用的结果，是基层政府在社区治理中的一种理性选择。政府以购买服务的方式，通过竞争性选择将部分公共服务提供交由社会组织承接，其中，公益创投的形式为“三社”主体的培育和有效联动创造条件。此外，其成立的社区发展基金会，通过引入整合政府、社区、企业家、居民等多方资源，为“三社”联动提供了重要保障。

图1 县域城乡社区“三社联动”内在逻辑图

(一)联动动力：需求存在、政策推动、共同目标

协同治理的动力机制从其产生来源可分为内生型和外生型，内生型动力主要表现为政府对社会治理的效能与秩序压力；外生型动力主要表现为社会力量维护其合法权利和参与政治过程的共同行动的能力。[10]在“三社联动”中，需求存在是直接动力。“三社”的有效联动是政府治理及社区发展的需求、居民服务的需要、社会组织和社工实现价值的共同推动的结果。“三社联动”能够维护社区稳定发展，满足居民多样化需求，实现社会组织与社工的价值，取得良好的社区治理绩效，是“三社”从各自利益出发开展分工与合作，一方借助另两方优势达成共同目标、实现共同利益的实践。政策颁布是“三社联动”的内生动力。国家对“三社联动”理念的宣传和工作的要求，以及政府职能转移与购买服务相关政策文件的出台，尤其是政府向社会力量购买服务相关文件的出台，是地方政府积极实践“三社联动”的主要推动力。政府购买服务的推进为＂三社联动＂创造了有利条件，促进了“三社”的协同治理，改变了以往政府单一治理的格局，实现了从“社区管理”到“社区治理”的转变。共同目标是“三社联动”的外生动力。对“三社联动”将带来共同利益的认识是各方达成联动共识的初始条件，而各方能从联动中获得的利益对自身的影响大小是决定主体参与联动积极性的重要因素。正是“三社”主体在目标上的高度一致性即推进公共利益最大化，促进了“三社联动”与协同治理。

(二)联动前提：信任构建、合作共治、人才培养

信任是治理主体之间共享与协作的基础，信任机制的建构是实现协同治理的前提。“三社联动”中，社工作为专业性公共服务提供者需要直接与居民开展互动，但在中国的人情社会中，陌生人总是会受到怀疑和不认可，这种情况同样存在于“半熟人社会”的新城乡社区中。因此，在社工开展服务的最初阶段，特别是入门提供公共服务时，居委会需要发挥关键的破冰作用。D县积极鼓励社区工作者参与社工证考试，让本就熟悉社区居民的工作者在专业技能提升的基础上开展活动，这样的一种“就地社工人才培养”机制实现了人情与技术的融合，是增强居民信任感的重要途径。只有社工、社会组织、社区居民建立起了彼此信任的关系，“三社联动”才能顺利开展。

(三)联动载体：购买服务、微项目、公益创投

政府购买服务是“三社”联动的重要载体。政府在考虑社区需求的基础上，通过“微项目”、“公益创投”等方式让社会组织和社工机构竞争获得承接政府购买公共服务的资格，政府花钱买服务、社会组织及社工提供服务的方式，不仅为“三社联动”搭建了联动桥梁，而且对政府自身而言，免去了无法有效提供专业服务满足社区多元化需求的烦恼，可以将更多的时间用于社区发展的建设中，提高了社区治理的绩效。但在“三社联动”的实际运作过程中，由于专业社工和机构发育还不成熟，“三社联动”的开展缺少足够的机构及社工支撑。因此，政府需要加大力度扶植一些成长中的社区社会组织和培育一批专业的社区工作者，逐渐将一些社区治理事项交由熟知居民需求、自身能力较强的社会组织和社工去完成，让其逐渐成为社区专业服务的组织者和实施者。政府购买服务以竞争选择的方式展开，这不仅是一种对社会组织的无形监督，同时还能规范治理过程中项目的运作。从本质上来说，在项目运行的诸多环节中，政府实质上将一定合作性空间和资源让渡给社会，使社会组织得到培育，服务于居民的需求。地方政府、社会组织、社工在这个项目链条中利益共享、风险共担，并且在制度衔接、价值导向、资源扶持等方面达成一致共识，形成政社良性互动与有机协同。[11]目前，在中国语境下通过政府牵线搭桥整合各类资源，建立固化与移动平台，孵化社区社会组织，是推进社区工作专业队伍建设最有效率的方式。

(四)联动保障：主体培育、资金多元、制度建设

任何政策方案的落地都离不开人才、资源、权力三要素。在“三社联动”中，社区、社会组织、社工自身的良性发展是协同参与社区治理的基本保障，对于“三社联动”的发展具有十分重要的意义。在社区方面，通过社区平台的搭建，为居民提供日常活动的公共空间，为其发表意见提供场所，使其参与到社区治理事务中来，有效地收集到居民的需求信息。在社会组织方面，积极鼓励成立社区社会组织(自组织)，包括各种文艺组织，引导其与政府协同参与社区治理，在推进“三社联动”同时满足居民日益增长的文化与精神文明需求。在社工方面，通过双向整合人才，提高专业性，这是“三社联动”取得成功的人才保障。多层次的资金来源是“三社”协同治理开展的前提条件，是社会组织和社工保持自主性和独立性的重要保障。通过搭建公开透明的多元资金筹措平台和开展项目推广活动，例如D县社区发展基金会和“德益荟”，来宣传社工理念，整合多元社会力量，让社会资金参与解决社会问题，有利于提高“三社联动”的影响力，增强“三社联动”的活力。另外，制度的建设对推进“三社联动”也有重要保障作用。政策文件的颁布，尤其是标准化的实施意见和监督机制的确立，为“三社联动”的运行提供了规范与依据，清晰地界定了项目转移方和承接方的职能和责任，有利于避免在服务落地过程中各方相互扯皮，更好地提供公共服务，促进“三社”协同治理成效最优化。

总的来说，伴随城市化进程的加快以及社会力量的发展壮大，中国基层治理逻辑正在从单一的纵向行政控制向多元主体合理分工、良性互动合作治理转变。在社区治理中，传统的社会服务无法满足社区居民个性化、多样化的需求，而“三社联动”中专业社工的引入，弥补了这一缺陷；另外，“三社联动”中通过社区居民参与社区治理，有效地汇集零散的意见、多元的诉求、不同的建议，这使得居民可以通过组织化的诉求表达与政府协商，促进政府的决策更加贴近居民需求，政府合法性提升的同时居民幸福感上升。当然，“三社联动”仍然存在一些问题，在实践中我们看到由于政府的行政主导力量较强，“三社联动”主体之间自主联动性还很弱。推动政府由“划桨”向“掌舵”转变、实现社区居委会回归自治、发展社会组织与社会工作者，从而优化治理的主体结构，必须保证“三社”不能缺位错位越位，这是逻辑前提。[12]此外，党的十九大报告中强调“党领导一切”，那么如何实现党的领导与“三社联动”对接也是社区治理中一个值得思考的问题。[13]另外，“三社联动”中项目化运作方式在服务提供的持续性上也有待观察，以D县六年来实施的公益创投为例，可以发现同一项目连续几年开展下来的很少，如何增强项目的持续性有待研究。此外，从社区工作者和基层干部转化而来的社工真的能像经过系统教育的高校社工毕业生一样拥有专业价值素养吗？如何提升他们对与社工价值的认同并在实践中加以体现，避免在行政压力下为达到社工人才数的考核而进行的“应付式”考证，也是一个值得从价值层面关注的问题。