中国吸引外资向“制度型开放”迈进

周学智

2018年12月23日，《外商投资法案（草案）》提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。2019年1月29日，十三届人大常委会第八次会议对《草案》进行了第二次审议。《草案》审议节奏之快，彰显了中国扩大开放，欢迎、保护和鼓励外商投资的诚意和决心。

改革开放以来，中国在吸引外资方面取得了巨大成就。1983年中国实际利用外商直接投资金额为9.2亿美元，这一数字到2018年增长为1349.7亿美元，是1983年的147倍。相较于改革开放初期，当前中国所面对的国内外经济环境都已经发生了巨大变化，旧有的外商投资法律法规已经不能满足当今中国吸引外资的需要。2018年12月23日，《外商投资法案（草案）》（以下简称《草案》）提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。2019年1月29日，十三届人大常委会第八次会议对《草案》进行了第二次审议。《草案》审议节奏之快，彰显了中国扩大开放，欢迎、保护和鼓励外商投资的诚意和决心。

双赢下的外商来华投资

中共中央总书记习近平在2015年9月22日接受《华尔街日报》书面采访时指出：“利用外資是我们的长期方针。中国利用外资的政策不会变，对外商投资企业合法权益的保障不会变，为各国企业在华投资兴业提供更好服务的方向不会变。”外商进入中国投资，不仅可以促进中国经济发展，对外商自身而言也意味着巨大的机遇。这种“双赢”结果是中国引进外资、外商来华投资的重要基石。

一方面，中国的经济发展离不开外商投资。在合理利用外资的前提下，外商来华投资可以弥补中国投资资金的不足，并实现带动就业。外商来华投资的同时也带来了先进的生产技术和设备，其相对较高的管理水平产生了溢出效应，客观上有助于提高中国企业的生产效率。几十年经验证明，外商来华投资对提高中国经济发展水平起到了重要作用。在未来，中国仍离不开外商投资。从经济总量看，中国已经成为世界第二大经济体。但从发展程度上看，中国与发达国家仍有距离。预计2018年中国人均GDP仍然低于世界平均水平。整体而言，中国企业在科技实力和管理水平方面与国际先进企业之间仍存在一定差距，仍有必要吸收和借鉴国外企业的经验。在将来，吸引外商来华投资仍符合中国利益。

另一方面，中国也为外商提供了巨大的投资机会。改革开放以来，中国经济保持平稳快速增长。中国是世界经济增长的重要一极。中共十八大以来，中国经济增长对世界经济增长的贡献率超过30%。目前，中国已经拥有十分完整的产业链，能够为外商提供完备和专业的配套生产与服务。完整的产业链是培育产业集聚效应的土壤，能够提高产业链内企业的生产效率。作为世界第二大经济体，中国拥有巨大的消费需求和生产需求空间，是世界最重要的消费品市场和中间品市场之一，这为外商提供了无限商机。作为世界第一人口大国，中国拥有充足的劳动力人口，是外商投资企业的重要保障。相比于发达国家，中国的劳动力成本更低；相比于发展中国家，中国劳动力综合素质更高。

持续改善投资环境

2018年中国实际利用外资总额创历史新高，达到1349.7亿美元，位列世界第二位。FDI（外商直接投资）存量也表现不俗。根据中国外汇管理局公布的《中国国际投资头寸表》，中国2017年末直接投资负债为29014亿美元，亦创下历史新高。同期，全球的FDI流量总额下降了23%。中国吸收国外直接投资金额逆势增长，足见中国对外资的吸引力。

随着中国社会和经济的不断发展以及全球经济环境不断变化，中国和外国投资者都有对投资从“量”升级到“质”的要求。这由中国的国内、外两方面因素决定。一方面，中国某些行业早已经从产能不足进入到产能过剩。简单粗放式的招商引资会带来一系列负面影响，例如环境污染问题和垄断问题等。另一方面，外商来华投资也有了更多诉求。近年来，中国劳动力成本日益提高，环境问题越来越受到重视，同时世界其他发展中国家投资环境日益改善。外商来华投资已经不再仅仅满足于规模效应，对投资的深度和广度有了新的需求。基于内外双重因素，中国仅仅依靠优惠政策来吸引外资的路径已经难以持续。

如何保持和增加中国对外资的吸引力？习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上指出，在扩大开放方面，中国将创造更有力的投资环境：“过去，中国吸引外资主要靠优惠政策，现在要更多靠改善投资环境”。李克强总理也在2018年的《政府工作报告》中指出：推动形成全面开放新格局，进一步拓展开放范围和层次，完善开放结构布局和体制机制，以高水平开放推动高质量发展。

在改善投资环境方面，中国已经取得了一定成绩。根据世界银行的《2018年营商环境报告》，中国整体营商环境在2017年和2016年均较前一年上升了6位。2017年中国开办企业所需平均手续从9项减少到7项，所需平均排队时间从28.9天减少到22.9天。2018年6月10日，中国国务院发布了《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》（以下简称《若干措施》），这是中国国务院在两年内第三次出台专门针对外资的文件。出台《若干措施》的目的就是要为外资营造好的投资环境，并从投资自由化、投资便利化、投资促进、投资保护、优化区域开放布局、推动国家级开发区创新提升这六个方面提出了措施。近年来，关于外商来华投资的顶层设计密集出台，足见中国对外资的重视。

改革开放初期，为了营造吸引外资的良好环境，中国颁布了《中华人民共和国中外合资企业经营法》《中国人民共和国外资企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》，以上三部法律也被俗称为“外资三法”。随着中国和世界社会经济的不断发展，“外资三法”已难以适应构建开放型经济新体制的需要。例如，近年来外商来华投资的结构已经发生显著变化。曾作为招商引资主力的劳动密集型加工贸易产业对外资的吸引力正在下降；高端制造业和服务业对外资逐渐更具吸引力；外资流入制造业比重下降明显，服务业FDI所占比重显著上升。相较于普通加工制造业，高端制造业和服务业对软环境—制度的要求更高。这也需要一部新的法律来适应外商来华投资的新形势。

“制度型开放”的重要体现

不久前召开的中央经济工作会议提出中国的开放要由“流动型开放”向“制度型开放”转变。外商来华投资是开放领域中的重要一环。《草案》的审议标志着中国已经向“制度型开放”迈出了实质性步伐。相对于2015年外国投资法草案征求意见稿的170条，2019年二审版的《草案》仅有41条—这既为立法留有修改的余地，也体现出政府职能的转变。《草案》明确规定，中国对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。“准入前国民待遇加负面清单”是国际上的流行模式，体现出中国在吸引外资方面与国际模式接轨的意愿。

“准入前国民待遇加负面清单”模式要求外资企业享受内资企业同等待遇，要依法办事。中共十九大报告指出，凡是在中国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。这意味着中国在欢迎外商来华投资的同时也要求外商履行义务遵守法律。《草案》着重强调了“依法依规”。“依法依规”主要体现在两方面。一方面，外商来华投资可以“依法依规”获得优惠政策，根本利益能够得到保证。外国投资者在特定行业、领域、地区投资可以依照法律、行政法规或者国务院的规定给与优惠。对于宪法中关于征收的规定，《草案》也进行了特殊处理：“国家对外国投资者的投资不实行征收”，并规定“在特殊情况下，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对外国投资者的投资实行征收或者征用。征收、征用应当依照法定程序进行，并及时给予公平、合理的补偿。”这就把外国投资者能够获得的利益赋予了法律保障，起到了在法律层面保护外国投资者的效力。

在知识产权保护方面，强调“外商投资过程中技术合作的条件由投资各方遵循公平原则平等协商确定，行政机关及其工作人员不得利用行政手段强制转让技术”。对外商在华投资、收益、知识产权许可使用费、补偿等，《草案》规定外商可依法以人民币或外币自由汇入或汇出。另一方面，外商来华投资也需遵守中国法律。中国对外资实行超国民待遇，在特定时期有助于提高来华外资的吸引力，对中国吸引外资发挥了积极作用。但随时间推移，其负面作用也在逐渐显现，主要表现在对公平竞争环境被破坏和对资源配置的扭曲。《草稿》增加了外资并购反垄断审查的内容，规定外国投资者应当依照《中华人民共和国反垄断法》的规定接受经营者集中审查。二审稿还对外商信息报告提出了要求：未按照外商投资信息报告制度的要求报送投资信息的，由有关主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款。

“准入前国民待遇加负面清单”模式彰显中国扩大对外开放的决心。中国的负面清单制度开始于2013年《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，以及2015年《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。2017年负面清单制度由自贸区推广至全国。经过几年的发展，清单已经由2013年自贸区版的190项减少到2018年版的48條。2018年更是加大了金融服务业的开放力度，农业和能源资源领域的准入也被放宽，并基本放开制造业。负面清单条目逐步精简，外商来华投资的空间逐步加大。《草稿》将负面清单法律化，凸显了中国继续拓展开放宽度和推进开放深度的决心。