遵守难民法，比利时政府干不下去了

刘秉军

近日，比利时首相米歇尔突然宣布，内阁集体辞职。引发这场政治风暴的导火索是比利时政府响应联合国的号召，试图推动该国更好地遵守国际难民法。

积极转变却引发政治危机

引发此次比利时政治危机的是联合国日前推出的《移民问题全球契约》，这实际上是对国际难民法体系的强化，也对欧盟区域难民法提出了新的要求。联合国的善意之举却在比利时引发强烈反弹。比利时联邦议会第一大党新弗拉芒联盟党决定退出执政联盟，以反对首相米歇尔代表比利时支持《移民问题全球契约》。

面对严峻的形势，米歇尔仍然签订了契约，并承诺“支持适当接纳难民和寻求庇护者”“加强接纳能力”。这一举措赢得了国际社会的好评，但引起大量比利时民众的不满。

要厘清这一事件，还要从欧盟在应对难民问题上的分裂说起。德国曾经通过自身的行动，在欧盟内部主导“欢迎文化”，主张以开放的态度接纳难民，但现在这已成为历史。欧盟分裂成五个派别：其一是以德国为首，如今似乎也只剩下德国的开放派，它对难民仍然持接纳态度；其二是以法国为首，包括正退出欧盟的英国也在其中的审慎派，它们对难民的接收是有条件、有目的的；其三是以奥地利领衔，北欧各国、比利时、荷兰参与其中的保守派，它们主张在接收难民之前需要建立更完善的体制，否则免谈；其四是以波兰、捷克、匈牙利为代表的反对派，它们坚持无论如何都不接收难民；其五是以希腊、意大利为代表的无奈派，它们是受到难民冲击的前线，受多种因素制约，愿意妥协接收难民，但要求欧盟其他国家帮忙分担压力。

比利时米歇尔政府响应联合国的号召，支持《移民问题全球契约》，实际上是从保守派向审慎派转变，更好地遵守和履行国际难民法，这无疑是非常积极的。然而，米歇尔内阁没能扛住国内保守派势力的攻击。

对难民法的“灵活运用”

事实上，在全球范围来看，欧盟在履行国际难民法以及健全区域难民法方面，做得还是非常不错的。

1990年6月5日，12个欧洲国家签订《在欧共体成员国内确定庇护申请审查责任国的公约》（《都柏林公约》），该公约是在1951年《关于难民地位的公约》（国际难民法体系中的基础公约）和1967年议定书的基础上签订的，目的是实现欧洲区域难民法的统一化，尤其是在难民问题上更好地进行责任分担。

2003年，欧盟签订《第三国国民在成员国提出庇护申请的审查责任国的确认标准和机制条例》（《都柏林条例》），以取代《都柏林公约》，实现了欧盟体系内的区域难民法的统一。在该条例中首次引入了“安全第三国”原则，该原则同“第一庇护国”原则一道，规定了欧盟成员国之间如何分担有关难民的责任，为一些国家移送难民提供依据。

虽然这两个原则在一定程度上削弱了难民根据普遍性国际公约所享有的寻求某国保护的权利，但在一定程度上解决了接收国互相推诿的问题。

那么，在这样的公约之下，为什么欧盟在应对难民的问题上会发生分裂呢？这是因为欧盟难民法的缺陷在于对“安全第三国”和“第一庇护国”概念的“灵活运用”。

根据欧盟难民法，“第一庇护国”的概念适用的条件是：他或她在那个国家已经被承认为难民，并且能够受到保护，不会被推回；难民有权获得关于他们申请国际保护许可的个人面谈；如果申请不被许可，那么难民有权在法院或法庭获得有效救济。

在实际操作中，欧盟各国默认难民的“第一落脚国”即为“第一庇护国”。如此一来，最倒霉的就是意大利和希腊。这两个本就经济不景气的南欧国家因为更靠近北非（难民的主要来源地），成为了必须率先接待难民的前哨站。所以在2016年，这两个国家在欧盟大会上大吐苦水，使得欧盟对难民法作出了一些修改：当难民人数明显过多时，欧盟将提前出面指派他们到“负担较轻”的国家。这一变动由德法两国主导，但遭到波兰、捷克、匈牙利乃至奥地利的强烈反对，目前仍然难以有效实施。

至于“安全第三国”，其概念适用的条件是：第三国对于申请者来说没有被迫害、严重的虐待或者被推回的危险，并且他们有可能申请难民地位；如果难民申请被许可，便有权受到日内瓦公约的保护；申请者与第三国之间应有“个人联系”。

但事实上，欧盟在“安全第三国”的判定上存在很大程度的形式化，它在解决叙利亚难民危机的过程中就暴露了重大缺陷。“欧盟土耳其交易”备受国际社会的谴责，在土耳其明显不满足“安全第三国”条件的情况下，欧盟执意从希腊向土耳其大规模遣送难民。这实际上违反了国际难民法，也不符合欧盟难民法的规定。

回头再看比利时，如果米歇尔内阁在难民问题上软化立场，那么保守派担心该国将成为又一个热门的“安全第三国”，随之带来严重的经济和社会问题。

欧盟的“岁月静好”被打破

比利时的政治危机可以说是欧盟面对难民问题手足无措的缩影。

一方面，在20世纪末南斯拉夫内战结束，大批巴尔干半岛的难民涌入欧洲各国之后，欧盟体验了相当长时间的“岁月静好”，没有再受到严重的干扰。而近一两年爆发的中东和北非难民潮打破了欧洲的宁静，严重影响了欧洲人的生活。以比利时的生活成本为例，2016年一杯普通的250ml酸奶价格为0.29欧元，到今天已涨到0.35欧元，涨幅高达20%，远远高于欧元的通胀率。一叶知秋，食品价格上涨反映出比利时经济正在付出代价。要知道，比利时目前仍然拒绝直接接收难民，它受到的影响来自于难民在欧盟内部的流动。对于低收入地区的比利时民众来说，物价的变化非常令人不快。所以，保守派不可能接受比利时对难民敞开大门。

另一方面，由于难民鱼龙混杂，一些人到了欧洲之后四处惹是生非，造成社会治安恶化，甚至带来恐怖主义威胁。

两剂“药方”

在收到米歇尔的辞呈后，比利时国王菲利普表示，“暂时搁置”内阁的辞职请求。欧洲媒体分析，该国可能提前举行大选，以维持政府的运转。事实上，欧盟其他国家也在疲于应付难民所引发的各种问题。对此，英国《卫报》等媒体给出了一些建议。欧盟想要集中力量解决难民危机非常困难，但有两剂“药方”可以从源头解决一些问题。

首先，欧盟共拥有10万人的边防部队，善加利用这支力量能够在很大程度上解决难民涌入的问题。匈牙利等国在边境建起围墙，一度被其他欧盟国家口诛笔伐。但现在，不少欧盟成员国发现这一举措的优点：对涌入的难民严加调查，能够在源头上进行控制。边防部队的有效组织，配合适当的程序，并不违反人道主义原则。但是要在广大的疆域内调度为数众多的各国部队并不容易。2016年，欧洲边防和海岸警卫队代表处（Frontex）成立，至今已拥有500多名职员和来自欧盟成员国的1500名边防军警。这些人的主要工作是部署人員设备，并组织难民遣返。

其次，与难民原籍国加强合作，以甄别、安顿、遣返难民。奔赴欧洲的难民并非都是从战乱国家出逃的，其中有相当一部分是“季节性难民”，在本国经济进入“周期性低谷”时，他们就会出逃欧洲。对这部分人，欧盟通过与其原籍国的合作，就可以有效地限制。通过与难民原籍国的信息互通，欧盟成员国也能更好地对混杂在难民队伍中的恐怖分子加以甄别。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com