中美经贸摩擦：进程、动因与对策建议

张萌

【内容提要】2018年以来，美国特朗普政府挑起对华经贸摩擦。在中国政府的努力推动下，中美双方积极开展经贸磋商并取得重要阶段性进展，谈判正进入关键时刻。深入分析此次经贸摩擦可以看出，美国不择手段维护其经济安全、特朗普转移对内施政压力以及对华战略的调整分别是其挑起对华经贸摩擦的直接、现实和深层次原因。中国对此应有充分的认识和准备，既要牢牢把握底线思维，又要通过灵活的策略调整对美开展有理有利有节的斗争。

【关键词】中美经贸摩擦;中美关系;对华战略调整

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.03.013

2017年美国总统特朗普上台后，以“美国优先”为口号大力推行单边主义和经济霸权主义，对中国的贸易顺差、技术转让、高科技发展等作出一系列不实指责。2018年3月，特朗普政府不顾中方反对，执意签署相关法令掀起了又一轮的中美贸易争端。此后，美国政府不断提高对中国输美产品关税的加征幅度，导致两国经贸摩擦不断加剧。

特朗普政府对华经贸摩擦的发展历程

美国曾多次针对中国开展301调查，双方曾在1991、1994、1996、2010年就知识产权、市场准入和清洁能源进行过五次交手，且均以磋商、谈判最终达成协议方式告终，并没有影响中美经贸合作大局。然而，特朗普政府发起的对华经贸摩擦却呈现出与之前不同的特点，即“规模由单一、偶发事件向全面、频发事件转变，争议领域由货物和服务贸易向投资准入、高科技产业扩展，矛盾焦点由单纯的贸易问题向复杂的结构制度问题发展，博弈范围由贸易政策的战术层面向国家发展的战略层面延伸”。[1]总的来看，特朗普政府发起的对华经贸摩擦经历了以下四个阶段。

第一阶段是酝酿期（2017年1月至2018年3月）。2017年1月，特朗普执政伊始即宣布：“每一个关于贸易、税收、移民、外交的决定，都会为了美国工人和美国家庭的利益而做出。”[2] 8月14日，特朗普授权美国贸易代表办公室（USTR）审查所谓“中国贸易行为”和中国在知识产权领域的做法;18日，美国贸易代表莱特希泽宣布正式对中国发起“301调查”。2017年底和2018年初，美国政府分别发表了《国家安全战略报告》和《国防战略报告》，在国家战略层面上将中国定义为“修正主义国家”和美国的“战略竞争对手”。这一阶段尽管美国没有出台实质性的制裁措施，但挑起经贸摩擦态势已成。

第二阶段是爆发期（2018年3月至8月）。2018年3月22日，USTR发布《对华301调查报告》，提出所谓的“不公平的技术转让制度”“歧视性许可限制”等五项不实指控;[3] 23日，特朗普据此表示将对价值600亿美元的中国输美商品加征关税，并限制中国企业对美投资并购，从而正式挑起经贸摩擦;4月4日，美国发布增税清单，宣布将对1333项价值500亿美元的中国输美商品加征25%的关税;6月15日，美国又拟对1102种价值500亿美元的中国输美商品征收25%的关税，其中第一组价值340亿美元的商品关税于7月6日12时正式开征。6月18日，特朗普稱，如中国反击将就价值2000亿美元中国输美商品额外征收10%的关税，并进一步威胁对价值5000亿美元的中国输美商品额外征税。[4]这一阶段，美国单方面对华贸易制裁措施密集出台，涉及产品种类多、数额大。

第三阶段是激化期（2018年8月至12月）。2018年8月1日，美国宣布将对2000亿美元中国输美商品关税税率上调至25%。3日，中国宣布对美600亿美元输华商品加征5%至25%不等的关税。8日，美国宣布将在23日对6月15日公布的500亿美元中剩余的160亿美元中国输美商品加税。9月18日，美国宣布自9月24日起实施对价值2000亿美元的中国输美商品征税10%的严厉措施，且该税率将于2019年1月1日提至25%，并威胁如果受到中国反击，将会扩大加税商品金额至2670亿美元。[5]中国当日表示将捍卫自己的正当权益，同步对美反击。这一阶段，美国的具体关税措施已落地，经贸摩擦呈现出激化和扩大化发展的特点。

第四阶段是整合期（2018年12月至今）。2018年12月1日，中美两国元首在二十国集团（G20）阿根廷峰会期间举行会晤，同意暂停加征新关税，从而使经贸摩擦激化的态势得到遏制。中美两国元首指示双方谈判团队继续加紧协商，以便达成相互均可接受的、取消现有加征关税措施的、实现互利共赢的新协议。为落实中美两国元首共识，两国高级别磋商第五、六轮分别于2019年1月和2月进行，并在技术转让、知识产权保护、服务业、农业以及最重要的实施机制等方面均取得重要阶段性进展。双方团队表示力争在2019年3月1日前签署最终的谅解备忘录。这一阶段，美方逐渐意识到继续挑起经贸摩擦只会导致“双输”局面，结束经贸摩擦的意愿有所增强，开始积极回应中方的建设性提议并就相关议题展开高级别磋商。

特朗普政府挑起对华经贸摩擦的原因

此次特朗普政府挑起的对华经贸摩擦持续时间长、波及范围广、影响程度深。在此背景下，对美方挑起经贸摩擦的原因进行深入分析，有助于认识和管控经贸摩擦。

第一，维护经济安全利益是特朗普政府挑起对华经贸摩擦的直接原因。特朗普政府的《国家安全战略报告》突出保护美国人民和国土安全、促进美国经济繁荣、以强大的实力维护和平以及提升美国的国际影响力等四项基本战略目标，并着重强调经济安全是国家安全的基础。[6]特朗普政府认为，“全球化时代以来，美国工厂、公司与就业岗位大量转移到国外。在对外贸易方面，不公正的贸易协定是导致美国贸易赤字日益增加的主要因素之一”。[7]此次经贸摩擦的导火索，就是美国认为中国所谓通过“不公平的贸易行为”导致巨额对华贸易逆差，损害了美国的经济利益。按照美国商务部统计，2017年美国对华进口额5056亿美元，出口额1303亿美元，对华贸易逆差3753亿美元。美国政府据此认为，美国整体贸易逆差中约一半来自中国，必须先解决对华贸易问题。但实际上，2017年中国统计的对美货物贸易顺差为2758亿美元，如果加上美对华服务贸易顺差，整体数字会更少，双方统计数字之间有着超过1000亿美元的巨大差异。[8]出现这一问题的主要原因是统计方式的不同。以苹果手机为例，其不少零部件在东南亚生产，组装在中国完成，而按美国统计方法，差额完全记在中国一方，这是不公平的。此外，美国长期对华实施高科技禁运，并立法禁止美国企业把高科技产品卖给中国。

第二，转移对内施政压力是特朗普政府挑起对华经贸摩擦的现实原因。2016年11月，特朗普赢得美国总统选举，成为美国政治生活中的“黑天鹅事件”。特朗普执政以来并未展现出弥合分歧、团结各界的意愿，反而将矛头直指建制派，更加突出经济民族主义、民粹主义，导致国内政治极化现象加剧。特朗普的铁杆支持者，多为反体制的底层工薪蓝领白人，对因全球化导致的美国制造业空心化和生产外包十分愤怒，成为愤怒的“大多数”。而特朗普为兑现竞选承诺、巩固基本盘，片面夸大贸易、移民等问题，在中美经贸领域展示“肌肉”成为其重要的政策选择。特朗普靠鼓吹民粹主义上台，但其内阁却是富豪内阁，华尔街权势金融集团为其幕后重要支持者。“以华尔街为代表的金融集团希望特朗普向中国施压，让中国更多地开放金融市场。”[9]特朗普挑起贸易争端的一个重要原因就是认为中国不对美国开放金融市场。2018年特朗普为应对中期选举和巩固党内地位，也有借挑起对华经贸摩擦显示对华强硬、取悦更多选民、争取更多共和党议员支持的目的。此外，特朗普当选美国总统以来，其竞选团队不断被指控“通俄”，备受“通俄门”调查的困扰，挑动中美经贸摩擦也有助于其适时转移国内政治压力。

第三，对华战略调整是特朗普政府挑起对华经贸摩擦的深层次原因。20世纪末以来，克林顿、小布什和奥巴马政府大致分别采取了“接触+演变”“接触+防范”“接触+规制”的对华战略[10]，一方面试图通过接触，改造中国，将中国纳入其所谓的“自由国际体系”;另一方面试图通过遏制，防止中国做大做强并具备威胁美国的综合实力。特朗普上台后，美国主流社会对华战略焦虑日益增强，为其采取对华强硬政策奠定了基础。美国对追赶者一直保持高度的警惕和防范，不但没有做好把已成为世界第二大经济体的中国作为平等伙伴的心理准备，反而将中国视为当前的主要威胁。特朗普政府将国家间的战略竞争，特别是与中俄等世界大国的竞争视为影响美国国家安全的最关键问题。同时，中国改革开放取得的巨大成就，向世界展示了不同于西方的政治经济制度也能够取得成功，这使得美国认为中国模式、中国道路正在削弱美国制度在国际社会的吸引力，这将导致美国的国家安全利益在更广范围内受损。为維护其全球霸权，美国将中国的发展和对外合作模式诬称为“掠夺式发展”“新殖民主义”“国家资本主义”等，指责中国的发展是通过网络窃密、产业补贴和技术转让取得的。特朗普政府在经贸摩擦谈判中提出了所谓中国结构性改革问题，大有逼迫中国改变原有发展模式的用意。

中国的应对之道

总体看来，中美经贸摩擦是美国内政外交政策综合作用的结果。面对特朗普政府挑起的经贸摩擦，中国既要严守底线意识，有理有利有节地回应美国的非理性行为，管控好分歧并将负面影响降至最小，又要从更加宏大的视角研判经贸摩擦，提出应对之策，积极寻求合作共赢。

一是从更广阔的战略视野加强与美国的沟通协调。推动特朗普政府充分认识到，中美这对世界上最重要的双边关系对于两个国家、两国人民的重要性，以及对于世界繁荣发展、人类未来走向具有特殊意义。通过各领域沟通使美方明白，中美两国只有合作才能实现双赢，对抗的结果就是两败俱伤，只有沿着合作的方向坚定不移前进，才能克服困难挑战，排除问题干扰。在加强与特朗普政府在贸易、市场、技术等具体问题上的沟通和磋商的同时，主动就两国共同关心的重大安全关切和长远发展进行战略性对话、协调和沟通，用好现有的四个常态化高级别对话机制，发挥其应有的引领作用。

二是以改革开放新实践推动中美新型大国关系的发展。此次中美经贸摩擦也是中国进一步全面深化改革、扩大开放的契机。面对美国发起的经贸摩擦，中国要坚定战略自信，按照自己的步骤和节奏，在大幅度放宽市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护、主动扩大进口等方面踏实推进新时代的改革开放。中国在推动构建良好的中美关系时既要认识到自身距离中等发达国家尚有一定差距，要实现整体实力而不仅仅是经济实力的提升还有很长的路要走，同时也不应妄自菲薄，要充分理解推动中美关系稳定发展的复杂性、艰巨性、长期性，要以平常心面对包括经贸摩擦在内的美国制造的所有挑战。

三是要运用元首外交渠道做好高层沟通。习近平主席通过与特朗普总统“海湖庄园会”、接待特朗普访华、在G20峰会与特朗普会晤等双边和多边场合交往及多次电话沟通，已经建立起稳健有效的个人关系和沟通渠道，不仅极大增进了特朗普对中国的了解，也为引领中美关系在正确的轨道上良性发展以及解决当今许多全球性问题指明了方向。中美两国元首的直接沟通对两国关系发展有着其他交往无法替代的重要作用和战略价值，应进一步发挥元首外交的引领作用和一锤定音作用，在处理两国经贸摩擦的关键节点为两国谈判团队指明前进方向，确保双方最终达成互利共赢的共识。

（作者单位：中国人民大学国际关系学院）

（责任编辑：甘冲）

[1] 包善良：《中美贸易争端的演进过程、动因及发展趋势》，载《国际关系研究》，2018 年第4 期，第56页。

[2] 《特朗普就职演说》，http：//www.sohu.com/a/124860469_481522。

[3]《全面客观评估美国对华<301报告>》，http：//www.sohu.com/a/252417187_467568。

[4]任泽平：《贸易战再度升级——本质、应对和未来沙盘推演》， http：//business.sohu.com/a/254626020_117959？spm=smpc.ch15.fd.14.1537316176501z7UWqno。

[5] 同[4]。

[6] “President Donald J. Trump Announces a National Security Strategy to Advance America's Interests”，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-announces-national-security-strategy-advance-americas-interests/.

[7] 杨卫东：《2017年美国国家安全战略报告评析》，载《学术前沿》，2018年6月上，第25页。

[8]《美国对华贸易逆差的宏观分析 》，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/0928/c1003-30317512.html。

[9] 赵柯：《中美“贸易战”原因、发展与应对》，载《领导科学论坛》，2018年第5期，第7页。

[10] 达巍：《美国对华战略逻辑的演进与“特朗普冲击”》，载《世界经济与政治》，2017 年第 5 期，第 22页。