棚改真的变了

宋慧芳

过去一年，棚改货币化政策曾多次引发讨论，全年棚改任务完成量依旧超额完成。但随着货币化安置政策收紧，2019年多地也纷纷下调目标任务。

随着地方两会结束，全国两会时间的到来。棚改这个近些年两会的热议词汇再度成为焦点。特别是今年地方两会期间，各地2019年棚户区改造计划的相继亮相。据《中国经济信息》记者不完全统计，约20地棚改计划都出现下降，其中降幅最大的是山东、山西与河南，降幅均超过70%。

后市影响

2月18日下午，山东省十三届人大二次会议闭幕。随着山东结束“两会时间”，目前31省份省级两会全落幕。2019年全国31省区市省级地方两会也就此落下帷幕。纵观各省政府工作报告，2019年房地产走势仍然是各级政府关注的重点之一。值得注意的是，棚改项目作为保障性住房建设的重要一环，2019年的各省市棚改目标量也存在较大的变动幅度。

据《中国经济信息》记者统计，2018年全部公开的19个省市实际棚改量合计390.18万套，超额完成年初制定的346.23万套的棚改计划。而这19省市2019年计划棚改总量约有200.54万套，相较2018年实际完成的棚改量下降幅度达48.60%。其中17个省份2019年计划棚改量远低于2018年实际完成的棚改量，棚改大省山东、河南下滑超70%，仅有广西、辽宁两省2019年计划棚改量高于2018年实际完成数量。

2019年棚改都将迎来政策性拐点，放缓已经成为大趋势。根据住建部数据，2018年全国各类棚户区改造开工626万套，超额完成年度目标任务（原计划580万套），完成投资1.74万亿元。按照2018-2020年1500万套的棚改目标，未来两年的计划开工任务重担或有所减轻，棚改目标下调也符合任务进程的节奏。

安居客首席分析师张波对此表示，在2019年房地产市场和两会上，棚改本身的地位并不会发生改变。2019年棚改数量相比2018年会有所减少，是按照2018年既定目标推进的结果。张波指出，2019年，货币化安置的比例将进一步降低，但不会搞一刀切，因地制宜的特点将非常明显，不同城市的调整比例会有较大差异。同时，政府购买棚改服务模式取消，但会鼓励国开行、中国农业发展银行对收益能平衡的棚改项目继续房贷。

去年6月围绕棚改货币化政策走向的话题却走到风口浪尖。虽然一个月后，住建部的声明指出，并未叫停棚改货币化政策，但相较于此前的大力倡导，政策风向悄然转变。住建部明确，要因地制宜地推进棚改货币化安置。对于商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式;商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。

易居研究院智库中心研究总监严跃进告诉《中国经济信息》记者，从政策导向看，相关部门明确表态棚改目标要和去库存、房价走势等挂钩。当前各地棚改目标的调整，体现了“一城一策”的导向。

显然，在2019年各地棚改任务出现大幅缩水的情况下，棚改的地位不会动摇，因地制宜、因城施策的特征将会愈发突出。由于棚改量的急剧减少，必将引起棚改货币化的退潮。要知道最近几年三四线城市房价，和货币化棚改有着直接的关系。大量旧房拆建，本身是改善民生。如果以物换物，一间房换一间房，那么房价不会发生多大变化。但是货币化棚改就不一样了，拆迁户拿到大量资金，再注入楼市，房价自然被刺激上涨。

而正是因为这种货币化棚改，三四线楼市库存急剧增长，如今开始退潮。随着政策收紧，银行房地产贷款全面收缩，棚改也没有之前那么容易。限制高、门槛多，补助资金也减少，这种情况下之前的货币化棚改难以维持。官方数据显示，那么房价大跌的城市，正是因为棚改大幅削减。一旦棚改再次缩量，对楼市影响可想而知。

长江证券分析师申思聪认为，未来棚改货币化安置率主要受城市去化周期与房价涨幅影响。可以预见的是，未来棚改及其货币化安置对三四线或更低线城市楼市拉动作用或有所减弱。

严跃进表示，可以预见的是，很多2018年房价上涨过快的城市，尤其是东北、西北和西南等省会城市，棚改政策也会略有调整。目前新的情况在于，国家发改委对于轨道交通等建设的支持力度重新加大，实际上轨道交通沿线的棚改力度依然不会降低，这也是政策调整下行的市场机会。

模式转变

2018年10月25日，住建部召开部分省市座谈会，研究2019年棚改政策。会议明确，政府购买棚改服务模式将被取消，2019年棚改以发行专项债券为主。

此前，政府购买棚改模式是棚改的主要方式。所谓政府购买棚改服务，是指由政府授权主管部门通过法定招投标程序，与市场化企业（主要是城投，不在银监名单）签订政府采购服务合同后，由市场化企业与银行进行融资，政府根据合同约定分期向企业支付政府采购资金用于项目资本金投资及偿还银行贷款。其中最为核心的是，城投以政府购买服务合同向银行质押融资，相当于政府对相关棚改融资兜底。因此，该模式下相关支出纳入地方政府预算，政府对相关支出有一定偿付责任，实际操作中的一些不规范行为加大了地方政府隐性债务风险。

申思聪表示，专项债券与政府购买服务最大区别在于前者偿债来源要求必须是对应项目所产生的政府性基金收入或专项收入。

根据财政部2018年3月发布的《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知，试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自我平衡，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。这里所指的专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。由于棚改专项债券强调项目自身现金流平衡，该模式对于棚改项目的要求有所提高。

除此之外，棚改专项债券发行总量受国务院及财政部门控制，化解地方隐性债务风险同时规范地方政府棚改工作。

未完成棚改计划的减少和棚改资金来源受限可能影响未来棚改新开工规模，另外资金来源上的限制或对投资和货币化安置比例产生一定影响。过去几年货币化安置主要依靠政府购买服务所使用的政策性银行棚改贷款进行支付，而央行对政策性银行定向的抵押补充贷款（PSL）在棚改货币化安置中起重要作用，2018年6月后PSL增量已出现明显下滑。

据《中国经济信息》记者了解，2017年棚改总投资中，国开行及农发行棚改贷款占比约69.5%，而棚改債券占比约6.1%，在整体棚改投资中的占比并不高。

“由于棚改开工推进力度以及货币化安置比例的下滑，未来棚改对于房地产投资和商品住宅销售的拉动作用或出现一定下降，进而对今后一段时间房地产行业基本面造成一定影响。”长江证券分析师申思聪表示，预计2019年棚改投资对房地产投资的拉动作用将降至约10.0%，棚改货币化安置面积占全国商品住宅销售面积的比例约在12.5%。