突发性危机事件中应对性法制的功效分析

李江

摘 要：在高度复杂及不确定性的现代社会背景下，突发性危机事件屡次出现在公民正常的社会生产生活中，对公民生命、财产安全产生了较大的威胁与损害。在灾难发生时，政府需通过一套相对完善、合理而科学的应对法制来确保自身应对灾难体制、机制与行动措施的合法性，体现自身的责任意识，并基于行政法治的视角履行自身的法律义务。因此将以漳州古雷PX项目爆炸事件为背景，以行政辩证性分析视角在行政法理基础上，政府所构筑的灾难应对法制的功效，并依据分析结果，提出完善突发事故灾难事件应对法制的建议。

关键词：应对法制;漳州地方政府;完善性建议

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.03.076

1 背景呈现

现代性社会伴随技术进步与社会层级发展，呈现出较强的风险性，所面临突发性危机事件的机遇也愈发增多。2015年4月，漳州古雷PX石化项目发生因联合装置管道泄漏而导致的爆炸事故，导致在其储油罐区多个储油罐起火，对附近的储油罐、管线、工厂以及整个港湾产生了重大威胁。

古雷地方应急指挥中心依照事故灾难应对的主要法律，经漳州地方政府，直接向国务院应急办、国务院安委会及其办公室等国家安全应急领导决策层进行汇报，并引起了国务院、公安部领导、省委、省政府领导高度重视。同时，漳州市政府则根据我国制定的统一应急法律——《国家突发事件公共应对法》，遵照“法治原则”，通过同国务院有关部门的协调、合作，接受中央领导，遵循“依法行政原则”、“有效控制危机及最小代价原则”，为保护漳州民众、漳州市、福建省及国家公共安全利益，维护经济、社会秩序的安定，调动、组织所有专业力量进行处置，其中包括消防队、地方驻军、安监局及相关部门、科研机构专家等，相对科学地采取相应措施进行扑救、警戒、医疗救治以及人群疏导、信息发布等活动;依据《国家安全生产事故灾难应急预案》指令军队、武警等遵守地方立法、国务院命令，参加突发事件应急救援工作。依据国家危机应对法制及其相关规则，该事故得到了有效控制，事故影响也得到了妥善处置。

2 危机事件中应对法制功效解析

2.1 危机事件应对法制的优势分析

（1）该案例中，应对法制的优势主要体现在地方政府视危机事故法制原则为标准，通过实战严格遵守《国家突发公共事件应对法》，符合法治、行政应急性原则，契合相对应的处置操作手段，为应急组织行动提供合理、科学的原则性保障。

根据PX项目爆炸的突发事故灾难性质，漳州市地方政府以《国家突发公共事件應对法》为法制依据，立应对法制原则为标准，符合“法治原则”与“行政应急性原则”，且契合于该灾难事件发生后存在的问题与对应的处置手段，为政府决策层、地方指挥管理层以及执行层面组织、部署、行动提供合理且时效性较强的法理保障;依靠《国家突发公共事件应对法》，通过法律形式与相应机制，形成相对统一时间的应对制度体系;漳州地方政府在爆炸发生后仅2、3分钟，通过信息上报，联合市应急指挥救援中心，协同国安委、国家应急安全生产救援指挥部，以“行政应急性原则”为准，符合《国家突发公共事件应对法》规定的政府对处理事件过程中的各项权力，调动漳州地方消防队，并联系军区属地医院医护救援力量赶赴现场，进行多部门跨区域联合行动，依靠漳州该地方区域内应急处置力量，并按严格法律程序、预案对灾情进行判别、分析，切断灾难源头，疏散居民，维护了该地区居民的人身、财产安全;应急队伍的集结和防化部队的支援，依照《国家突发公共事件应对法》所赋予义务，在国务院、省政府的授权、指令下，实施行政紧急权力的结果;对于该地区道路交通的隔离以及居民的撤离，为依托《国家安全生产事故灾难应急预案》所进行，符合法制与人权原则。

（2）基于应对重大突发事件系统的法治化趋势，国家依据行政法治要求完善突发公共事件应对法制，维护社会发展、人权保障，确保法律保护公民权利，故《国家突发公共事件应对法》成为该案例中地方政府、各相关管理部门、执行机构的统一应对行动标准与法理基础，形成并构建了相对完善的应对制度体系，明确了灾难事故中各方的权责对应与政府、组织与公民的法律义务，将社会各力量的责任制度规范化、法理化。

作为全国性突发事故灾难事件的统一应对法律，《国家突发公共事件应对法》成为了危机管理、事故灾难事件的核心机理与法律参照体系。漳州地方政府依据其相对系统、完善的突发事件应对领域、层次与环节，以自身为属地指导性力量中心，迅速通过响应机制与事故决策、处置机制为主的工作体系，在前期缺乏检测预警机制运行的情况下，以《国家突发公共事件应对法》所规定的应急处置体制的统一领导与应对工作负责制，形成了在行政法律保护下决策、执行、监督及恢复集于整体的处置流程;同时，漳州地方政府通过《国家突发公共事件应对法》获得了各项处置权力，并受到了上级的权力委托与支持，坚持依法行政，并严格按照程序法治原则通过国务院相关部门，联合国务院安全救援指挥中心和专业紧急救援中心，取得了第31军防化特种部队的支援，缓解并防止了次生环境灾害的发生，并提升了对环境与居民人身安全的监控专业度;伤员经军区175医院的及时抢救，最终基本康复，契合《突发事件应对法》所强调保障公民人身权利的法治原则。

2.2 突发性危机事件应对法制的不足之处

（1）漳州地方政府采取的救援措施呈现出我国突发性危机事件法律体系的不足之处：在该PX项目爆炸后续处置中，缺乏清晰的法制与法理依据对该案件责任人的追责、惩罚以及对该地区环保指标的科学性、系统性、长期性追踪检测。

漳州地方政府采取一系列措施，联合决策、管理与执行部门进行灾难救助，并未能就此弥补我国突发事故灾难事件法律体系的缺陷——在灾后救援恢复阶段，漳州市地方政府在该PX项目爆炸后续处置中缺乏法制与法理的清晰依据，对该案件责任人的追责、惩罚及对该地区环保指标的科学、系统与长期性追踪、检测较少;爆炸发生后几天，国家及地方安监总局声明将地方企业与政府责任管理落实并对应急救援经验做出总结，对于暴露出的安全投入、管理与监管问题进行从严追究，但迄今为止，无论在网络媒体，还是官方媒介与信息平台，均未出现对该项目责任人的调查、证据采集、事实与责任认定以及奖惩落实的具体、详尽信息，相关责任人的现状及其违法行为的统一性解读均处于对民众的信息不对称状态，同时对该地区后续灾害影响的调查、声明与信息公开也略显单薄;此类现象共同折射出当下地方法规设置下立法指导思想不周全的弊病，疏漏较多、过度集中于事故本身，未涉及相应的环境保护、生产安全责任及民众舆论问题等。

（2）法制实施与推行的环境、氛围需优化。在网络、广播以及报刊等大众传媒上，均体现对该PX项目建设初期的质疑、反对趋势，对地方政府设置、承办该项目缺乏对其突发事故灾难事件预防机制的运作、恢复机制及响应机制部分的沟通、发布环节的信任、知晓与认同度。

法制实施与推行的环境、氛围及社会基础条件反映在网络、电视以及报刊等传媒，呈现为对该PX项目建设初期存在的质疑，尤其是对地方政府建设该项目，缺乏对其突发事故灾难事件预防、恢复机制的运作及响应机制的沟通、发布环节的信任与认同;漳州政府对第一次事故后的恢复、审查、反思与惩戒机制尚且处于未透明状态，第二次爆炸未宣布相关责任人的惩戒状态，引起关注此事件民众的不满，但因民众参与突发事故灾难事件过程的法制、预防与准备机制相对较少，影响力局限于大众传媒与电子信息设备，故民众对于法律的认知依旧处于相对较浅层次，对于具体法律法规的建设性意见与实施对策思考与谏言较少，基本仍处于对政府、相关部门大而化之地质疑、职责或反对状态，并未形成有效的法律思维与法制处理思路;地方政府信息公开、披露机制的缺失，致使其对于民众舆论，法制建设的氛围营造与维护力度欠缺，二者间互为表里构成消极性循环，将进一步阻碍突发事故灾难事件的法制建设与环境优化。

（3）漳州政府通过其突发灾害救援体制所调动力量间协调、配合与共同写作未取得完全一致状态，部分专业队伍投入救援状态较为迟缓，体现我国突发事故灾难事件中应对法制的协调、联动及统一指挥能力的不足，未形成整体性作战与救援协调机制和综合性力量。

由于我国《国家突发公共事件应对法》并未明确规定地方军队、武警等特殊作战后援力量可经地方政府及其体制内相关安全部门直接领导、调配、组织与部署，对其需经过的法制流程、履行手续与机制也缺乏细致性说明，致使地方驻军及其防化部队接受国务院、安全委员会等国家层级相关部门命令后，才前往执行救援任务，与地方消防力量间到达时间差距达3，4个小时之久，一定程度上增加了救助伤员及控制次生灾害的风险。同等情形对比，美国所颁布并执行的《全国紧急状态法》则凸显其多部门，纵横网络状联络管理机制及其协调、统一力量的优势，例如在2013年波士顿连环爆炸案发生后，美国各级政府根据《全国紧急状态法》，在10分钟内，美国总统奥巴马便听取国土安全顾问的汇报，并在白宫监控事件进展，致电波士顿市长并表示向其提供支持;同时，相关部门将波士顿附近两座核电站安保加强，通过国防部调动人力物力救援;海军接到总统命令后，不到20分钟便从罗得岛派出拆弹小组协助处理该恐怖袭击事件。

3 完善危机应对法制的建议

（1）危机处理部门配置专业性突发危机性事件法制研究小组，设置法律研究与执行平台，通过电子信息媒体延伸性领域，弥补原先相应法律、行政法规与规章、准则的空白领域与非完备处，逐步改变立法指导思想仅局限于事故自身控制及后期施救处置的思维现状。

就漳州PX项目爆炸事件而言，法律的短期性与惩戒性效应明显，仅注重突发事故灾难事件过程与灾难本身的静止点，项目后续存在的环境、生态以及舆论问题的动态性、流程性均未能较理想地进行把控，加之监督审查机制与奖惩责任机制运行不到位，漳州地方政府及其法律部门应以对突发事故灾难事件法制研究的动议为切入点，逐步深入对突发事故灾难事件法律指导核心思想与逻辑流程的转变，依据政府逐步对突发事故灾难事件机制中预防与准备机制的重视态势，使政府、应急救援指挥中心、消防军队等执行力量在了解可能出现危机的化工品、材料以及能源产业等同时，树立“预防为主”的意识，联合地方事务紧急处理组织与民间公益组织，围绕预防与准备的立法思想，对现有的《安全生产法》进行补充性说明和系统性修改，汇集民间意见，经网络、报刊等媒体和官方机构平台，逐步完善诸如环保、生态、舆论以及居民生活质量等事故延伸性问题的立法体系。

（2）漳州市地方政府可借助新兴媒体、多元渠道，在公开、披露灾情信息的渠道与平台上，设立对突发事故灾难事件的宣传、教育的承接环节，可联国家、地方法治部门定期开展法制宣传与竞赛，建立绝大部分公民可参与法律建设的路径与方法。

因突发事故灾难事件法律设置的广泛性与公共性，针对公众对突发事故灾难事件相关法律认同度与知晓度较低的状态，漳州市地方政府可在建立突发事故灾难事件机制的信息搜集与披露、公开机制的同时，借助新兴媒体、多元载体、渠道以及多维度接收者，在公开、披露灾情信息的渠道与平台上，以《国家突发公共事件应对法》为例，设立对突发事故灾难事件的宣传、教育的承接环节，面向公众、公共场合，对公民进行在危机形态下的守法意识与相关知识、认知的引导;在突发事故灾难事件体制尚未能完全推动、发挥社会力量与非政府组织的资源时，经对突发事故灾难事件法制意识的提升与认知，配合突发事故灾难事件体制对社会力量的动员行动，发觉处置危机的潜力;同时，漳州市政府可联合省党委、安全委员会及国家法制部门、检察机构以及相关应急处理机构等，定期开展法治宣传与竞赛，建立绝大部分公民可参与法律建设的路径与方法，借助媒体形成民众相对易接受的形式传播法制体系与相关认知。

（3）漳州市地方政府借助管理协调及横向、纵向构筑跨部门、机构协调联动、组合行动的结构体制为契机，为其提供相应的协调、配合运作流程、机制的法律体系作保障，对现有部分法律规发、地方规章制度等进行有关突发事故灾难事件的对应性改革。

针对防化部队同地方消防力量到达投入救灾时间、效率的较大差异，漳州市政府应自管理层起，通过建立自上而下的应急协调、沟通渠道、专业性信息传输载体;充分提升管理协调综合性能力，以《国家突发公共事件总体应急预案》为处理方案，在地方政府、国务院相关部门、地方安全指挥救援中心同国家应急救援指挥中心和应急队伍，武警、公安、消防及军队力量之间构筑横向、纵向跨部门、机构协调联动、组合行动的结构体制，为其提供相应的协调、配合运作流程、机制的法律体系作保障，对现有部分法律规发、地方规章制度等进行有关突发事故灾难事件的对应性改革;从漳州市政府现场设立应急指挥部可看出，基于地方政府的工作部门、临时组织的设置，对于其领导部门以及其接受上级的指示、组织应急救援指挥行动及调动消防、军队力量进行同步性救援活动较为困难，特别是在现行框架下对军队等国家力量的直接调配、协同存在响应机制無法统一的问题;漳州政府可在灾后向国务院、国家安全委员会如实汇报有关情形，通过逐步构建的协调、联动组织的体制、机制，新制定符合地方实际情况的地方危机事件与重大灾情应对法律，在健全地方法律体系、救援机制修补改革的过程中，实现不同部门、救援力量以及相关指挥中心、国家体系与力量在体制内外的综合运作。

参考文献

[1]李燕.风险社会中现代行政法所面临的规制危机及应对[J].新远见，2010，（01）：94-102.

[2]莫于川.公共危机管理与应急法制建设[J].临沂师范学院学报，2005，（01）：119-124.

[3]王晓君.在理念与规则之间——论危机管理法律原则[J].江苏社会科学，2008，（04）：120-125.

[4]赵威，孙放.风险社会对现代行政法的挑战[J].经营与管理，2007，（02）：11-13.

[5]姜平，贾洁萍，孔庆兵.公共危机管理与突发事件应对[M].北京：红旗出版社，2011.

[6]李兴孟.“PX项目”公共危机管理案例分析——政府责任和信息沟通的视角[J].法制与社会，2011，（2）：211-212.

[7]李琴，龚永博.从行政法视角论公共危机中的政府信息公开——以汶川地震为例[J].高等函授学报，2008，（8）：18-20.

[8]王丽莉.论政府在重大灾难事件心理援助中的责任[J].理论与改革，2009，（5）：22-25.

[9]王学军.预警、反应与重建：当代中国政府危机管理体系的构建[J].理论探索，2004，（4）：81-82.

[10]朱颖.城市公共危机管理行政法研究[J].法制与社会，2013，（4）：197+207.

[11]徐寅，刘仁林.美国不会进入“后波士顿时代”[J].世界军事，2013，（12）：42-45.