西方行政伦理视角下看中国公务员职业道德建设

(武汉大学公共管理学院 湖北 武汉 430072)

近年来，从中央到地方政府，各级都非常重视公务员职业道德建设，积极的职业道德水平大幅提升，但整个队伍还存在如服务意识淡化、官僚主义严重、不当行政等各种职业道德失范失衡的问题。作为代表性的公民，公务员不仅要承担法律义务，还要有更高的道德追求，要有满怀正义，心向善行的公共行政精神。

一、西方新公共行政的社会公平理论与行政伦理

上世纪60年代末、70年代，以美国为代表的西方国家接连出现了一系列社会、经济及政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，新公共行政学派应运而生①。新公共行政理论注重社会公平，且致力于研究行政伦理。新公共行政认为，公共行政不仅要以经济有效的方式为社会提供优质服务，更要将社会公平作当作追求目标。社会公平是公共行政的基本道德准则，正如新公共行政学者哈特所说，公平理论为现代公共行政提供一种伦理的内涵，它可以有效地指导行政官员的行为②。所谓行政伦理，就是指行政组织和个人在从事公共行政权力及各种公务活动时理应遵循的道德伦理规范③。

作为新公共行政理论代表，乔治·弗雷德里克森认为，公共行政领域暴露出的那些重大问题常常与公共管理者的信仰价值和习惯有关④。践行公共行政的过程中，如何使得公共管理者守住这些价值和伦理准则的道德问题显现出来，公共行政中的伦理与公共管理者的道德责任至关重要。

(一)公共管理者必须做合乎道德的决策。弗雷德里克森提出，判断决策正确与否的标准是基于宪法、法律、规章制度⑤。作为一系列强制性规范，它们定义了“对与错”，但是，只有法律的规定是不够的，“政权的合法性是执法过程中公正、平等和官员善行的体现。无论腐败的规模如何，它都将毁坏公义、平等与官员的善行，怎样将公义、平等和官员的善行确立为最高的道德准则就成了最重要的道义问题⑥。如此一来，对公共管理者进行价值和伦理考量变得极为重要。

(二)公共管理者应对公民负责。在公共行政领域，存在着行政自由裁量权和充满模糊、矛盾的法律，公共管理者做出决策有着很大的空间。德国古典哲学家康德提出“须把人当目的看待，绝不可当手段利用”⑦。公共行政实践若想追求公共利益的最大化，公共管理者必须对公民负责，而信守行政责任彰显了公共行政中的道德伦理。然而，在公共行政实践中，人们普遍认为公共官僚制尚缺乏控制与不负责任。弗雷德里克森说，“如果我们认为自己是为人民而工作，我们是代表性的公民或者公民的代表，那么，我们在工作中将不会失去方向。这种对公共行政精神的看法会使我们的工作更显崇高”⑧。

(三)公共管理者必须有心向善行的公共行政精神。在新公共理论看来，如果要充分地展现公共行政精神，公共管理者必须真诚地关心公民，和公民工作；必须关爱和相信宪法与法律；必须对良好的管理充满热情，并对正义充满豪情⑨。心怀善意意味着对公民广泛和发自内心的热爱，也代表着一种为更大的公共利益服务、对公民的需要一视同仁的承诺。当下，公务员群体必然既是伦理的思考人，又是道德的实践人，必须要认同国家价值标准，对国家和人民心向善行。

二、公共行政伦理下中国公务员职业道德建设

(一)中国公务员制度的道德要求。在中国，公务员制度具有“坚持服务于民的宗旨”的特点。在《公务员法》规定的公务员义务中，除第9条“法律规定的其他义务”外，明文确定的8条公务员义务中有6条关乎职业道德和伦理，即“全心全意为人民服务，接受人民监督”、“维护国家的安全、荣誉和利益”、“忠于职守，勤勉尽责”、“保守国家秘密和工作秘密”、“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”、“清正廉洁，公道正派”。中国和中国共产党在选拔干部和任用上，一直以来都在坚持“德才兼备，以德为先”的基本原则，这同时也体现了现代公共行政的“公正、公益、善行”的精神。

公务员法规定了公务员的义务，公务员义务凸显了公务员的职业道德要求，而公务员的职业道德处在全部社会道德体系的核心，是行政管理的一种强大的精神力量。公务员不仅要具备良好的政治素质与业务能力，还必须拥有高尚的道德情操，即：它可以让公务员利用职业道德约束和判断自己的言行，即使在法律规章制度不涉及的地方也能知道自己应该做什么选择。而这，正印证了公共行政伦理的观点：作为代表性公民，公共管理者必须拥有公共行政精神，建立责任感，恪守对公共行政价值伦理的承诺，忠实地履行维护社会公平的理念⑩。

(二)公务员职业道德建设的必要性。崇高的官员与崇高的社会是相互关联的，一个国家的领导者和官员善于引导人民历练品德，同时将自己崇高的德行作为公民的榜样，那么这些高尚的品质便会被越来越多的人所拥有。远在春秋战国时期，中国儒家思想家孔子就积极倡导“为政以德”，强调统治者自己以良好德行示范民众，做出表率。孔子言：“导(道)之以政，齐之以刑，民免而无耻。导之以德，齐之以礼，有耻且格”；又言：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。

当前，中国正处在经济社会不断发展的大环境中，不良风气渐渐滋生，给公务员的道德信仰、价值认同给带来深刻影响，庸懒散软问题时有发生，从某个角度来看，恰是道德失范的现实表现。着眼执政党的建设，中国共产党提出了“党要管党，从严治党”，提出“把权力关进制度的笼子里”。好的制度还需要一批好人来落实。因此，加强公务员职业道德建设是巩固中国共产党的执政地位的关键措施，是中国建设服务型政府的必然要求，是提升整个社会道德水平的有效途径。

对公务员这个职业而言，行政伦理要求公共管理者必须具有公民精神，核心内涵就是全心全意为人民服务——始终以公正、道义、善行的标准来管理社会事务，便会形成工作伦理规范。毛泽东曾指出:“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”职业道德指明了公务员工作的方向。

三、中国公务员道德建设面临的新挑战

为加强公务员职业道德建设，中国国家公务员局相继出台了《公务员职业道德培训大纲》、《关于加强对干部德的考核意见》、《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》等指导性意见，以“坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁”为主要内容，在全国开展公务员职业道德建设活动。

一方面，作为一种行政道德，它主要是从细节上约束公务员的公共管理行为，防止公务员滥用公共权力，从而实现社会公共利益最大化。另一方面，行政伦理和责任感内化于人的思想中，只能依赖个人自我约束去规范行为，如果缺乏有效的监督和惩治体系，行政道德、行政习俗等公务员理应具备义务感便会淡化。中国社会经济正处于大发展阶段，政治民主化进程也持续加深和推进，这样的背景条件下，公务员职业道德建设的当务之急是要加快行政管理体制改革和完善的步伐。在新形势下，中国公务员职业道德建设任重而道远，必不会是一条坦途。

【注释】

①参见丁煌：《西方行政管理理论精要》，北京，中国人民大学出版社

②参见[美]戴维·K·哈特：《社会公平、正义与公平的行政官员》。

③参见徐云鹏：《中国现代官德建设研究》，载于《中共中央党校》，2013。

④参见[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.张成福等译，北京，中国人民大学出版社.2013。

⑤参见[美]乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》.丁煌，方兴等译，北京，中国人民大学出版社.2011。

⑥参见[美]乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》.丁煌，方兴等译，北京，中国人民大学出版社.2011。

⑦参见北京大学哲学系编译：《西方哲学原著选读》，北京商务印书馆，1982年。

⑧参见[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.张成福等译，北京，中国人民大学出版社.2013。

⑨参见[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.张成福等译，北京，中国人民大学出版社.2013。

⑩参见[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.张成福等译，北京，中国人民大学出版社.2013。