从一个案例看程序性行政行为的可诉性和可撤销性问题

2019-03-28

福建质量管理 2019年2期

(四川省社会科学院四川成都 610000)

引言

最高人民法院关于《审理行政许可案件若干问题的规定》(以下简称(行政许可若干规定》)的第3条开启了程序性行政行为可诉的先例。但也向我们提出了一系列的后续问题:什么是程序性行政行为?程序性行政行为是否具有可诉性？程序性行政行为是否具有可撤销性？这些都是司法实践必然会遇到的问题，不得不引起我们的高度重视。

一、案情简介

原告王甲系王乙之父。王乙是某公司职工。2018年3月，王乙因交通事故死亡，由于其驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，交警大队作出的《道路交通事故证明》载明：王乙驾驶无牌摩托车行至省道某处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王乙当场死亡的交通事故。2018年4月，第三人某公司就其职工王乙因交通事故死亡，向被告某人力资源和社会保障局申请工伤认定。被告以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出《工伤认定时限中止通知书》(以下简称《中止通知》)，并向原告和第三人送达。2018年6月，原告向被告提交了《恢复工伤认定申请书》，要求被告恢复对王乙的工伤认定。因被告未恢复，原告遂于同年7月向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的《中止通知》。

本案的争议焦点有两个：一是《中止通知》是否属于可诉行政行为；二是《中止通知》是否应当予以撤销。

二、《中止通知》是否属于可诉行政行为？

(一)正方：属于。第一个角度：《中止通知》的终局性对实体权利的影响。被告作出《中止通知》，属于工伤认定程序中的程序性行政行为。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为。

现实中存在因道路交通事故成因确实无法查清、公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。本案中，交警大队依据所调查的事故情况，只能依法作出《道路交通事故证明》，而无法作出《交通事故认定书》。因此，本案中《道路交通事故证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。被告作出《中止通知》的行为导致原告的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，被告作出《中止通知》属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。

第二个角度：程序权利的维护。行政程序具有促进尊严、保障参与、增进和谐气氛等固有价值，行政程序权利应受到保障。本案中，《中止通知》作为程序性行政行为,对于原告的程序权利产生影响，具体来说是获得一个依法作出的、即时的程序性决定和处理。被告作出《中止通知》实际上导致原告的这一程序权利无从实现，即损害了相对人的程序性权利这一合法权益。我们认为，程序性权利既有人身属性又有财产属性，根据《行政诉讼法》关于受案范围的规定，本案的《中止通知》具有可诉性，属于人民法院的受案范围。

(二)反方：不属于。程序性行政行为是实体性行政行为的手段和工具，是为实体性行政行为服务的，它们与实体性行政行为交织在一起。即使程序性行政行为有一定的相对独立性，但在诉讼意义上，它们为实体性行政行为所吸附，不具有诉讼意义的独立性。

本案中，《中止通知》是为最终作出工伤认定决定而服务的程序性行政行为，是依法定职权和程序作出的程序性行政行为。从诉讼的角度看，《中止通知》并不具有可诉性，相对人可以对最终被告是否作出工伤认定决定提起诉讼，但不能对该为作出工伤认定决定服务的程序性行政行为提起诉讼。而且，本案中《中止通知》的作出有法定理由和根据，真正影响相对人合法权益的行政行为是原告申请恢复工伤认定而被告未恢复的行为，具有可诉性的是被告的未恢复行为，而《中止通知》本身不具有可诉性。

三、《中止通知》是否应当予以撤销？

(一)正方：应当。第一个角度：从《中止通知》本身来看，它是错误的程序性决定。结合上述分析，第三人在向被告申请工伤认定时已经提交了《道路交通事故证明》，即并不存在《工伤保险条例》所规定的依法可以作出中止决定的情形。因此，被告作出《中止通知》属于适用法律、法规错误，既然是错误的程序性决定，自然应当予以撤销。而且，在人民法院撤销被告作出的《中止通知》判决生效后，被告对涉案职工认定工伤的程序即应予以恢复。

第二个角度：从法理的角度看，撤销错误的行政行为以实现法律适用的纯洁性具有相当的积极意义，具有推动依法行政实现和促使规则之治形成的功效。一方面，有利于依法行政的实现。现代行政法是根据“行政的法律拘束”而建立，法治对行政权的要求是行政权的确立和行使都必须遵循法律的明确规定，行政机关的运作必须符合法律的规定。于是，依法行政成为各国行政法共同遵循的基本理念，要求法律的权威应当受到尊重，行政权应当在法律所预设的轨道上运行。另一方面，有利于规则之治的形成。法律的主要功能在于为人们提供有指引意义的规范和合理的预期，以满足人们对合理社会秩序的要求。行政行为直接涉及到特定人的权利和义务，其存续与否直接关系到社会公众对行政机关的切身感受。对行政机关存在瑕疵的行政行为予以撤销，可以及时减少瑕疵行政行为对社会的危害，广大公众也会感到自己身处于一个正义的社会。

(二)反方：不应当。本案中，被告的《中止通知》以及原告申请恢复工伤认定而被告未恢复的行为，导致死者王乙的工伤认定无法进行、相对人的合法权益得不到保障。针对被告的未恢复行为即消极不作为而提起的行政诉讼，法院的判决应当体现对这种行政机关的不履行法定职责和义务的行为的处理，即法院不应当判决撤销《中止通知》，因为它是行政机关在自己能力范围内、依法定职权和程序作出的合法的行政行为。法院应当判决被告恢复对死者王乙的工伤认定，及时有效地促进相对人合法权益的实现。