论政府在社会福利体系建设中的职能作用发挥

• 北京益生福祉养老产业发展中心志愿者 李梦实

北京益生福祉养老产业发展中心总顾问 高鹏

党的十九大报告提出，从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。小康社会的全面建成，有赖于社会福利体系的同步构建，社会福利面临着良好的历史发展机遇期。笔者通过梳理和研究，围绕社会福利制度和服务体系建设，对政府的职能作用进行思考并提出建议。

一、社会福利事业发展形势的变革

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变，社会福利事业的发展形势也在发生转变。主要可归结为三个转变：

（一）社会福利职能正在从小民生保障全面向大民生建设转变。过去，社会福利政策及服务面对的只是社会上最困难的群众，可以说改善的是小民生。而现在，民政要改善大民生，例如养老服务，原来面对的主要是城市“三无”、农村“五保”老人，而现在已经拓展到了大部分社会老年人，所以老年社会福利服务也在相应地增量扩面。

（二）社会福利内容正在从保障基本生活向满足日益增长的多元需求转变。以前老年人的服务需求更多是衣食住行等基本需求，现在要从物质向精神层面的延伸需求，比如心理慰藉、文化需求等越来越强烈。

（三）社会福利服务监管正在从体制内向行业所有主体转变。社会福利体系建设是为了保障社会的公平正义和为群众提供基本公共服务。随着社会福利涉及面的逐步扩大和服务承接主体的大量涌现，社会福利服务行业监管正面临着巨大的压力。

面对以上三个转变，政府部门应加强社会福利制度顶层设计，积极发挥政府职能作用，推动社会福利服务体系加快发展。

二、社会福利制度顶层设计应把握的原则

（一）老残儿有序衔接原则。政府部门应对不同年龄段和身体、经济状况的人群制定对应福利政策，力求福利供给能够精准对应需求端的社会需求，做到有的放矢。在此基础上，逐步统一福利制度名称、补贴对象、补贴标准、补贴程序、工作机制等，推动形成老残儿有序衔接、协调发展的综合性社会福利制度体系。

（二）适度普惠原则。适度普惠原则强调社会福利体系建设应当与经济社会发展相适应，与社会承受能力相结合，保持社会福利水平质和量的一定限度、幅度，即社会福利支出水平既能保障社会成员基本生活又能激励社会成员积极劳动，基本原则为“政府社会责任共担、保障人群底线公平、弱势群体优先发展、保障水平适中适度”。近期，应以公共服务领域的政府托养人群和老年人、残障人、儿童等特殊群体以及困境人群作为适度普惠重点。

（三）社会参与原则。社会参与原则强调社会福利供给责任由政府和社会共同担负，坚持社会福利社会化，积极稳妥推进社会福利供给主体多元化、服务对象公众化、福利资源社会化、服务队伍专业化，最大限度调动全社会力量兴办社会福利事业。这就要求在社会福利服务体系建设过程中，不能以依托财政投入多寡谋划思路，要摒弃“有钱多干事，没钱少干事”观念，更多地运用政策杠杆引导社会力量提供社会福利的公益性服务产品。

三、适度普惠型社会福利体系的积极构建

（一）福利制度体系。主要包括现有的高龄津贴、生活补贴、服务补贴、护理补贴、建设补贴、运营补贴、特殊群体入住机构补贴，以及下一步需要建立的家庭津贴、照料津贴和康复补贴，辅之以老年优待、医疗补助、意外保险、辅具配置等为补充。政府部门现阶段应着力解决社会福利名称不统一、项目分散化、政策待协调、补贴欠连贯等问题。

（二）福利服务体系。主要包括养老助残保障体系、儿童福利与保护体系、福利服务需求供需体系、家庭健康管理体系、服务标准规范体系，以及菜单式护理、家政和康复服务体系等。当前，应着力解决各部门分头建设的各类养老、残障人、儿童、未成年人福利与保护体系整合为对外统一的福利服务体系问题。从层级上看，区县以上的各类服务体系可视情分设，街道乡镇和居家社区层面的服务体系应尽量融合建设并对外提供服务。

（三）福利设施体系。主要包括各级、各类福利机构及服务设施。当前需要重点推动资源普查、设施整合、管理统筹、政策统一，整合现有的温馨家园、精康家园、康复中心等残障人设施，儿童之家、儿童工作站等儿童设施，以及区县养老服务指导中心、街道乡镇社区服务中心、养老照料中心和社区托老所、养老服务驿站、护理站以及服务技能观摩、老年用品展示、康复辅具租赁配置场所等。

（四）福利关爱体系。主要包括现有的民生服务热线、心理咨询、精神慰藉、法律援助、家暴庇护以及相配套的志愿团队和义工队伍。当前，需要重点理顺有利于社会组织开展主体服务和购买服务的政策制度，统筹运用好现行支持系统及社会资源。

四、依法履行政府职能

政府职能应体现为以下几个方面：

（一）政策创制职能。加强社会福利制度体系顶层设计，通过制定税收减免、实行民办公助、公办民营，完善医养结合政策，探索建立长期照护政策性保险，鼓励和动员社会团体、企业、个人参与社会福利服务体系建设。

（二）标准规范职能。

1.保障规划先行。根据经济和社会统筹发展的要求，制定地区社会福利发展规划和社区服务设施、社会福利机构分级分类建设标准，将社会福利院、老年人活动中心等纳入城乡发展的总体规划和居民区改造设计以及建设方案之中。

2.加强监督管理。强化社会福利机构安全管理，规范养老机构准入和营销，开展打击无证经营、虚假广告等违规行为，研究制定实行会员制的养老机构监管措施。

3.总结推广经验。广泛开展社会福利领域改革试点，探索社会福利社会化改革新路，及时总结梳理可复制、可推广的经验做法，逐步上升为法律法规和政策制度。

（三）资金保障职能。

1.建立社会福利支出增长机制。根据经济发展、财政收入状况，每年从财政预算中拿出一定比例资金用于社会福利支出，在满足困难群体基本生活保障和老年人、残障人、儿童基本公共服务需求的基础上，适当增加福利项目，提高福利标准，逐步加大对社会力量兴办福利机构的资助力度。

2.发挥资金引导作用。通过设立养老服务发展引导基金，以小搏大，撬动更多社会资本参与兴办社会福利事业，引导社会福利体系健康有序发展。

五、社会福利的社会化发展

政府应通过扩大社会福利产品和服务供给，不断满足社会需求，使社会群众拥有更多的获得感和幸福感。

（一）深化公办福利机构社会化改革。通过公办民营和公办公营机构中的部分项目实行购买服务，将公办社会福利机构建设成为示范性、窗口式单位，切实发挥他们在人才、服务和设备方面的优势，使之在服务形式、服务规范、服务质量上创特色、当样板、做示范，成为社会福利服务的展示中心和孵化基地。

（二）调动社会组织积极发挥作用。健全养老、残障和儿童等各类社会福利行业协会建设，充分发挥协会的行业纽带、行业促进、行业自律作用和与政府间的桥梁沟通、政策辅助功能。通过委托服务方式，向社会组织转移可社会化的培训、评估、调研、宣传推广、组织竞赛、信用评价等具体事项，提高政府部门办事效能，同时有利于政府部门更好地站在高处组织协调开展社会福利政策制定和行业监管工作。

（三）加快发展社会慈善事业。慈善组织是发展社会福利事业的重要力量，应进一步健全完善社会慈善法规政策，加大社会慈善组织培育力度，大力发展慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善服务，引导慈善组织开展扶贫、济困、助残、养老、救孤等社会福利事业。