燃气特许经营制度边际改革分析

林须忠

（广东省石油学会，广东 广州 510030）

0 引言

管道燃气特许经营制度实施至今已有15年，如果按照30年的合同时间来计，时间即将到半。该制度实施以来已经基本完成了降低政府财政负担和推广天然气使用的历史使命，但也造成了供需脱节、垄断收费等不良影响［1］。特许经营制度成为终端从效果转向效率改革的重大政策障碍，无法支持终端项目衔接国家市场化改革政策。因此有必要梳理该制度的实施和影响，并结合国家天然气改革的总体思路，对燃气终端配套改革作一个分析和展望。

1 为什么要改革

管道燃气特许经营制度脱胎于1998年开始实施的《城市燃气管理办法》中的管道燃气“区域性统一经营制度”［2］。

1.1 统购统销的垄断性质

按照国家《管道燃气特许经营协议示范文本》的规定，管道燃气特许经营权是指在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送的形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利。简单地讲，在特许经营区域范围内，不论何种用户均由拥有燃气特许经营权的管道燃气企业独家经营管道设施并供应管道气。这表明管道燃气经营具有明显的排他性，具有城镇管道气统购统销的性质。

1.2 背离建立竞争机制的初衷

2002年《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》就寄希望通过特许经营制度“引入竞争机制”，但实际结果与改革初衷却有不小出入。中国特许经营制度通过市场的排他性权利，以非居民供气补贴居民供气，以市场保护换取社会性政策负担。这与当时的政策环境有关，一是居民气价无法反映真实成本，形成交叉补贴现象。二是管道燃气企业还承担着城市燃气规划、应急、抢险等原本属于政府承担的任务。

1.3 无法适应市场化的需要

“管住中间、放开两头”的其中一头就是终端。现在放开输气管道第三方准入和核定管输费等政策已经到位，跨省和省内的管道已经有序放开，但是城镇管网的开放却还没有时间表。改革的目的是管输等自然垄断环节向第三方开放，提供代输服务，并严格核定成本、收取准许的利润。这样打通供用气“两头”直接交易的渠道，实现市场充分竞争。显然，城镇管网气统购统销与此国家改革精神相悖，改革特许经营权势在必行。

综上所述，特许经营制度公用性强的制度设计已经无法满足市场化改革的现实需求，应该根据国家总体改革思路和市场需求进行修正和完善。

2 为什么难改革

国家管道燃气经营许可制度推进不理想，需要厘清背后的逻辑和利益关系。

2.1 政府信誉和协议履约

现阶段进行对特许经营制度“颠覆式”的改革条件并不具备。在各省份的燃气管理条例和特许经营合同中，管道燃气企业依然享有管道运营和管道供气的排他性权利，特许经营协议还在有效期内。在居民和中小企业供气中，特许经营依然是一个有效的制度安排。燃气管道具有自然垄断属性，独家敷设一条管网远比多条管网经济性更高，改革的重点是严格核定价格，并推动其更好地为居民和中小企业履行普遍供气业务。

2.2 地方政府的改革动力

天然气作为能源商品，其发展关系民生，也影响招商引资等经济社会发展，对其的改革需要平稳推进，保持供应和价格的相对稳定。一方面，天然气终端改革与能源上中游的改革配套推进紧密相连，其中气源供应充足、基础设施的第三方准入等是必要条件，地方政府需要跟进外围设施的改革进展伺机而动。另一方面，地方政府为了提高当地能源设施水平，需要支持和鼓励管道燃气企业投资建设更多的燃气设施，在政策上需要一个较为稳定的预期，导致其主动改革的动力偏弱。

因此，以稳中求进为基调，对特许经营制度进行边际上的改良是一个更现实的选择。

3 改革的良好时机

改革不但要有自身循序渐进的逻辑，也要有良好的外部条件。在全国一盘棋的政策导向下，外部的配套基础设施和气源供应为地方的市场化改革创造了良好的环境。

3.1 市场化改革趋势明确

党的十八大以来，国家天然气市场化改革取得了长足进步。首先，制度供给力度空前，并通过调查审核等方式督导各地的政策配套和执行到位，改革成果不断扩大。其次，改革从效果转向效率取向成为共识。特许经营15年，天然气基本实现了满足使用、供应稳定的要求，现在主要任务是提升供应效率、降低气价。

3.2 外围设施环境的改善

一是渠道改革，通过LNG接收站、输气管道等基础设施无歧视地向第三方开放，并且强化运输成本监审和价格管理，为实施管道第三方准入、推进市场化改革奠定了重要基础。二是价格改革，采取“先非居民后居民”“先试点后推广”“先增量后存量”“边理顺边放开”［3］等措施，为放开气源和销售价格做了大量工作。

3.3 捋顺了居民气价

2014年国家开始推行居民阶梯气价改革，并要求“居民生活用气价格总体上要逐步反映用气成本，减少交叉补贴”［4］。该政策提高了居民用气平均气价，一定程度上缓解了居民与非居民气价倒挂的问题，为特许经营制度改革提供了前提。以厦门市为例，福建省明确要求“实行阶梯气价供气企业增加的收入，主要用于弥补居民基本生活用气供应和储气调峰成本以及减少与工商业交叉补贴等方面”［5］。2016年8月起，厦门市非居民管道用气最高销售价格为3.49元／m3，与居民生活用气第一档和第二档的平均水平持平［6］。在厦门市此后的多次价格调整中，均贯彻了居民价格平均水平与非居民最高售价持平的政策。

3.4 地方政府的改革取向

2017年6月《关于加强配气价格监管的指导意见》下发，对终端配气价格的监管加强，政府“有形之手”发挥的空间减少。同时，各地政府面临加强天然气价格监管、降低企业用气成本的压力［7］，再加上落实环境治理的任务，在此情形下，地方政府就得进行利益再平衡，需要强化对管道燃气企业的约束和支持终端市场更多的竞争。

综上所述，居民气价倒挂等问题已经在一定程度上得到减轻，上游管道与气源多元等基础设施改革基本到位，地方政府更倾向于支持燃气终端竞争，特许经营改革的环境进一步成熟。

4 改革的3种途径

4.1 城镇管网代输服务

这种方式由LNG接收站、高压管道气等气源方直接售气给用气方，管道燃气企业仅提供城镇管网代输服务并收取管输费。该业务一般适合于大用户，在成都市等放开直供的地区中均规定了直供的最低用气量［9］。该模式放开了第三方气源对用气方的供应，让渡了气源价差，但保留了管道燃气企业对管网的支配权，对管道燃气企业冲击较小。从2014年至今，福建省共有3个用户实现了气源方直供、城镇管网代输，见表1。这3个用户的气源方均是中海福建天然气有限责任公司，该公司拥有福建省唯一的LNG接收站和福建省沿海5地市的天然气输送主干管网。代输方均是拥有特许经营权的当地管道燃气企业。

表1 福建省3个直供企业表

在福建省燃气管理条例和特许经营合同中，管道燃气企业依然享有管道气统购统销的权利，政策没有改变。直供项目的突破，经历了“过程困难重重”［10］。管道燃气企业之所以退让，除了气源方占有福建全省80%以上的供气份额，向管道燃气企业施加压力外，用气方均发挥了对当地政府的动员作用。它们的共同点一是用气量大，二是企业规模大，对当地的财政、就业和GDP贡献比较明显。前者是获得直供的前提，依托后者才可能获得政府的政策协调。

4.2 合作修建支线管道

除了利用现有城镇管网之外，还有一些大用户在管道覆盖范围之外或者管道富余能力不够无法代输，这时候需要修建新的供气管道。这种支线管道可以是原有城镇管网的延伸，也可以是与上游高压管道的直接对接。不论怎样，气源方离不开与管道燃气企业的合作。与代输相比，管道燃气企业不但让出了气源销售权，也让出了管道的部分控制权，这种模式改革的幅度更大。管道燃气企业之所以愿意，是想在气源和终端项目开发中争取更多合作。与代输模式一样，气源上实力较强，双方可以深化在气源上的合作。不同的是，该模式可以共同投资修建支线管道，联合开发终端新增大客户。终端用气量大的客户，市场争抢激烈，管道燃气企业往往顾此失彼。这时，气源方拉管道燃气企业入股联合修建直供管道，为沿线的大用户供气。这种互取所长、一致对外、联合开发终端的合作模式，管道燃气企业不但在气源上得到了补偿，而且在一定程度上占有了新增大用户市场。

4.3 联合投资终端项目

城镇管网代输服务、合作修建支线管道是气源方依靠自身的优势与管道燃气企业合作，属于“自上而下”。联合投资终端项目是已经获得工业园区、大型商业中心等集中供热、分布式能源项目等排他性协议的企业寻找管道燃气企业合作，算是“自下而上”。在“煤改气”政策的东风下，近几年锅炉“煤改气”市场高速扩张，新业态不断涌现，在园区等用户集中区域投资建设集中供热和分布式能源是新的增长点。这也是政策支持的，如表2所示。“煤改气”给了新进入者抢占市场的机会，政府在环境治理的压力下也欢迎新资本解燃眉之急。通过签订集中供热和分布式能源项目特许经营协议，新进入者不但获得了市场，而且构建了一定的竞争“护城河”。新进入者自然愿意与管道燃气企业合作，毕竟管道气在价格和保障性上相比LNG点供优势明显。管道燃气企业却未必愿意，政府的协调起关键作用，以促成双方合作，除了可以满足环境治理的考核外，还可以降低用户的能源成本，这也是市场化改革的初衷。管道燃气企业在管道和气源控制权上没有让步，以气源价格上的支持获得终端的参与。这里，集中供热和分布式能源等项目竞争性出让是关键。

表2 集中供热和分布式能源特许经营的依据表

4.4 3种方式的比较

3种模式的变革是新的市场力量驱使形成的政策上的边际突破，是各方努力寻找的新的利益交汇点。首先，政策没有根本性变革，这不但维护了特许经营协议，而且维护了政府的信用，同时降低了业务创新的难度。其次，设置一定的准入门槛，为新进入者释放了市场空间，为既得利益者“有序”维系了利益。第三，新进入者发挥了对地方政府和管道燃气企业的影响力，地方政府在环境治理压力和企业降本增效等压力下，寻找新的利益平衡。这3种方式可以分开实施，也可以合作开展，见表3。

表3 3种方式的比较表

政策变革了一小步，市场竞争迈出了一大步。制度边际上的改革，其作用不但确立了竞争性的价格，而且为制度的整体变迁提供了方向。

5 结论和建议

1）气源直供、城镇管网代输，增加市场选择，促进市场竞争。

2）合作修建支线管道，促进气源方与管道燃气企业对新客户的开发。

3）集中供热、分布式能源等项目竞争性出让，支持终端新业态项目合作。

4）与中央推动的整体性制度变迁不同，地方改革外部环境复杂，并且面临制度和技术上的双重路径依赖。在模式选择上，市场环境的差异，市场结构和主体力量的区别决定了各地制度变迁路径和速度的不同。一方面，加大中央制度供给力度，尤其要补齐短板，形成制度系统，并通过检查审核等方式督导各地落实。另一方面，地方政府要立足实际，支持制度边际上的创新，鼓励市场主体“摸着石头过河”，鼓励底层创新，在政策上承认新业态的合法性。