农村居民点集约利用研究进展及评述

吴九兴

摘要：农村居民点是城乡建设用地中重要的用地类型。农村居民点利用水平对推进土地集约节约利用政策影响很大。通过对现有文献的梳理分析，发现现有文献研究主要集中在以下几个方面：农村居民点集约利用的内涵、现状与意义；农村居民点集约利用评价的意义、评价指标与方法；农村居民点集约利用的影响因素；农村居民点集约利用的实现路径等方面。研究认为，应重视村庄层面和农户层面的农村居民点利用研究，可以深入研究农村居民点利用评价模型、驱动力模型、行为决策模型等，建立基于实际行为主体的居民点利用研究模式。

关键词：农村居民点；农村宅基地；集约利用；集约评价

中图分类号：F301.3 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）03-0009-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.03.002 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Rural residential areas are important land types in urban and rural construction land. The utilization level of rural residential areas has great influence on the promotion of land intensive conservation and utilization policies. Based on the analysis of existing literature， the existing literature is mainly focused on the connotation， status quo and significance of intensive use of rural residential areas；the significance， evaluation indexes and methods of rural residential intensive use evaluation； the influencing factors of intensive utilization of rural residential areas； the implementation of intensive use of rural residential areas and other aspects. The study indicated that attention should be paid to the study of rural residential land utilization at the level of village and peasant households. We should in-depth study the evaluation model， driving force model， behavior decision model， etc. And establish a model for the use of residential areas based on actual actors.

Key words： rural residential areas； rural residential land； intensive use； intensive evaluation

2013年11月，黨的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”2014 年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出“改革完善农村宅基地制度。完善宅基地权益保障和取得方式；探索宅基地有偿使用制度；探索宅基地自愿有偿退出机制；完善宅基地管理制度”，并在江苏省蓟县、江苏省常州市武进区等15个县级行政区域推进宅基地制度改革试点。2017年中央一号文件提出，要将宅基地改革试点县扩大到33个县（市、区）。从以上政策变化可以看出，农村宅基地改革的要求是迫切的。宅基地制度改革在三项改革中占据重要位置，试点表明宅基地制度改革的影响广泛深远，宅基地制度改革对农户居民点利用的影响是全面的，无论是利用决策还是利用效率，都与宅基地财产权的实现紧密相关。在新型城镇化与工业化背景下，如何协调与改善城乡关系，解决城镇用地规模有限和城镇人口增加、农村人口减少与农村建设用地增加之间的两难困境，提升农村建设用地配置水平与利用程度，特别是农村居民点的利用效率，是值得深入研究的课题。本研究通过对近年来农村居民点利用相关文献进行梳理，以揭示农村居民点集约利用研究的特征与趋势，提出开展农村居民点集约利用研究的建议。

1 农村居民点集约利用内涵、现状与意义

农村居民点构成的大部分是农村宅基地。农村宅基地是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，包括已经建设房屋的土地、建过房屋但已无覆盖物或不能居住的土地、准备用于建房的土地。从农村宅基地和农村居民点的关系看，农村宅基地为农村居民点所包含，农村宅基地是农村居民点的重要组成部分。至今相关研究主要针对农村居民点用地利用展开，而针对农村宅基地利用的研究少见报道[1-3]。

1.1 农村居民点集约利用的内涵界定

土地集约利用，发端于对农业土地利用研究。对农业土地而言，土地集约利用是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和劳动，使用先进技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。土地集约利用还可被视为一种投入-产出关系，但因土地的位置不可移动、资产属性明显、利用的社会后果等特征，使得土地集约利用变得非常重要。按照一定的分类标准，土地集约利用可以分为地块层面、类型层面、区域层面等类型。就农村居民点来讲，既可以从地块、类型层面，还可从区域层面来分析其集约利用情况。农村居民点作为一种用地类型，在土地利用结构中所占的位置非常重要，在城乡建设用地范围内更是如此。有关土地集约利用的内涵研究方面，主要是对城市土地或城市建设用地集约利用的内涵进行界定。相对地，农村居民点集约利用的内涵则没有得到较多的关注，大多数文献所做的都是对农村居民点集约利用进行评价，而没有从源头上理清楚农村居民点集约利用的内涵。有学者根据集约度的定义，初步界定了农村居民点集约利用的内涵，认为农村居民点集约利用是指从投入的角度揭示单位面积土地上的各种要素投入状况[4]；也有学者认为，农村居民点用地集约利用是相对于一定时期、一定区域的动态概念，是在农村居民点合理布局、用地结构优化的前提下，以土地利用总体规划、村镇规划及相关法律法规为依据，通过适度规模发展、加强管制等措施，充分利用存量土地，严格控制增量土地，提高土地利用效率，以取得良好经济效益、社会效益和生态效益的一种资源配置方式[5]。

1.2 农村居民点集约利用的现状

根据国土资源部的統计数据，全国村庄用地2009—2015年共增加了64.30万hm2，达到1 911.58万hm2；从分省（市）的村庄用地来看，除了个别省份（安徽、重庆）出现村庄用地减少外，其他省（市）都出现不同数量的村庄用地增长，增幅达到6.67万hm2以上的有4个，即河北省、山东省、河南省、新疆维吾尔自治区，增加面积分别为8.37万、7.69万、7.00万和9.79万hm2。可见，村庄用地面积并没有因为城镇化人口迁移而减少，反而普遍出现增加的现象。李裕瑞等[6]指出，农村居民点用地占到城乡建设及工矿用地的2/3，是城市和建制镇的面积的4倍多，户均居民点面积超过667 m2，人均超过190 m2，与中国土地国情相悖离，不利于最严格耕地保护制度和最严格节约集约用地制度的实施。当前，农村居民点集约利用还存在以下问题：①农村居民点的分布或布局较分散[7-10]，单个规模小且区域差异明显[8]。②农村居民点利用粗放，集约度较低[11，6]，户均占地面积远超过规定标准[12]。③农村居民点用地总量大，内部空间结构混杂[10]，土地利用结构不合理[13]。④农村居民点的空心化、空废化严重[14，15]，老旧住房闲置较多，一户多宅问题突出；农村居民点用地增长与人口数量减少之间倒挂[6]，导致农村人均用地规模增加的问题突出[16]；农村居民点用地集约水平的区域差异明显[17]，将理论潜力转换现实潜力的系数区域间相差较大[18]，整理潜力计算中，忽视农村居民点内部的用地类型多样化和多功能性[19-21]，缺乏对不同类型居民点内部的深入考察，往往得到的整理潜力不切合实际，使得村庄整治的战略目标难以实现。

1.3 农村居民点集约利用的意义

无论是一般的农用土地，还是与人生活相关的居住用地，都必须靠政策引导、技术改进、增加投入等方式来提高集约利用水平，以促进经济、社会、生态等方面的可持续发展。当前，农村居民点用地现状和农村人口变化不匹配，特别是农村居民点用地存在土地资源浪费式扩展、村庄内部空心化和低效利用[22]、人均面积过大而总量规模不减反增[23，24]、新扩农村居民点占用大量耕地[25-29]等问题。但是，应看到农村空心化与宅基地的整治潜力巨大，整治难度也很大[14，30]，需要政府的政策保障、资金支撑、技术支持以及农民的支持，才能使得农村居民点得到集约利用。农村居民点用地的非正常增长对区域或国家的土地可持续利用、经济社会发展、生态文明建设、人居环境建设等构成严重挑战，推动农村居民点（宅地基）集约化利用、提高土地利用效率意义重大。

2 农村居民点集约利用评价的意义、指标与方法

2.1 农村居民点集约利用评价的意义

对农村居民点集约利用进行评价的意义在于服务于农村土地管理决策，服务于区域土地集约利用决策[31]。通过评价可以了解农村居民点利用的现状水平，确定土地集约利用的主要类型，找准制约农村居民点集约利用的障碍因素，进而测算农村居民点集约利用的潜力。农村居民点作为农村人地关系的核心表现之一，在形成过程中具有自发性和盲目性，长期缺乏规划导引，导致了布局散乱、占地过大、粗放利用、房屋空废等现象普遍存在[32]。调节和整治村庄用地，需要从内部开展内涵挖潜，从外部来施加压力，促进用地集约程度提高，用地空间更加紧凑，用地方式更加合理。在用地指标和用地规划的控制下，新增城镇建设用地需要通过存量建设用地和未利用地的整合来解决[33]。农村居民点用地要应农村人口转移进城而相应地减少，评价农村居民点集约利用水平，可为区域或村庄、农户层面的农村居民点的科学规划与合理布局提供科学依据。

2.2 农村居民点集约利用评价的指标

在农村居民点集约利用评价指标方面，有学者建立了土地利用强度、土地投入强度、土地产出效果、土地可持续性方面的评价指标体系[34]；曲衍波等[35]建立投入强度、使用强度、经济效益和布局效应方面的农村居民点集约评价指标体系；陈曦炜等[33]从布局紧凑度、利用结构、利用强度、利用效益4个方面创建评价指标体系；姜超等[32]、乔陆印等[36]从土地利用结构、投入、强度、效益方面来构建评价指标体系。目前，多数学者采用多指标、较繁杂的方法来计算集约水平，也有学者以单一指标来表征，如卫新东等[31]采用人均居民点用地表示集约水平。此外，还有部分文献所构建的指标体系中的指标与农村居民点集约内涵有一定差距，如选取人均单位面积农业产值、人均农业机械动力、人均耕地面积、地区森林覆盖率、地形地貌指数[5]。本研究认为，评价指标体系的构建是农村居民点用地集约评价的重点内容，也是难点所在，因为若指标选择性不合理，必然导致评价结果存在很大的差别，其成果的实际应用性也会受影响。

2.3 农村居民点集约利用评价的方法

关于农村居民点集约利用评价的方法，相关研究文献主要借鉴城市土地集约评价的相关方法来开展农村居民点集约利用水平测度，包括主成分分析法、层次分析法、多因素综合评价法、熵值法、灰靶模型法、聚类分析法、生产函数法、多元回归模型等方法。其中，层次分析法主要是确定权重，多因素综合评价法计算集约度；其他如熵值法、生产函数法也可计算集约度，而聚类分析法有利于分析集约类型与集约分区；主成分分析法、多元回归分析模型多用于分析主要的驱动因素。如赵丽等[34]对主成分分析法和熵值法在土地集约评价中的应用作比较，显示两种方法在同一时间点上及空间分布上具有结果一致性的一面，但也有不一致性的地方。

3 农村居民点集约利用影响因素

农村居民点的形成可视为多主体在长期农村生活、生产和适应中的选择结果。农村居民点用地变化既受到国家政策、地方发展、农户行为的深刻影响，还受到自然环境条件、自然资源丰度、社会经济状况、政府政策制度、技术进步、交通道路等的影响[37，38]。其中，农村居民点的分布变化与地形地貌、到城镇的距离、交通道路条件关系密切[39]。从影响因素的内在和外在来分，自然、区位为内部诱导因素，而社会、经济、技术等为外部影响因素[40，41]；农村居民点的分布具有明显的低海拔、缓坡度、利交通、区位好等地理要素指向性特征[42]。相关研究还表明，农村人口非农化、城镇人口迁移、农业结构调整、农民生活方式转变、农村居民点功能变化等都给农村居民点用地产生很大影响。

不少学者在农村居民点集约利用的影响因素方面作了很多探索性工作。有学者认为，区域经济水平、城镇化水平、农民收入水平、财政支持、地理区位、人口因素、综合容积率、农村道路网密度等都显著影响农村居民点集约利用[43]，而且集约驱动的因素若存在差异，则会导致不同的集约利用类型。区位因素和规划定位也是影响集约度中投入强度的重要因素。此外还有地形地貌条件、与交通主干路及离城镇的距离等。而农村居民点包括庭院农业经济、庭院非农生产、农业仓储、家庭休闲、公共服务等多功能[20，44，45]，使得对测度集约利用水平的手段和技术要求甚高。由此可见，影响农村居民点集约利用的因素很多，有自然因素、社会因素，还有经济因素，因此要推动农村居民点集约利用需要从综合的角度来考察影响因素及其相互关系，找出核心的障碍因素和主要的促进因素，开展机制设计和规划制定工作。

4 农村居民点集约利用实现路径：布局优化与土地整治

4.1 农村居民点集约利用途径之一：布局优化

空间布局优化是推动农村居民点集约利用的重要途径。精确地刻画农村居民点用地的动态变化和空间分布特征，对推动农村居民点整治、搞好新农村建设、优化村镇用地布局具有重要的实践意义。在农村居民点用地变化类型与优化布局方面，乔陆印等[46]考虑总变化率、净变化率、份额修正后，将中国内地县域农村居民点划为增长型活跃区、增减平衡型活跃区、减少型活跃区、变化迟缓型区。周磊等[47]利用潜能模型，将农村居民点分为城镇化型、中心村、基层村、拆并村。相对于变化类型，对农村居民点优化布局研究的文献更多些。针对农村居民点的适宜性进行评价[35，48]，是优化布局的前置条件，进而衍生出不同的农村居民点优化模式[49，50]。学者们从不同理论基础和视角提出基于城乡联系[51]、耕作半径[52]、核密度[53]、灰靶模型[50]、物元模型[54]、Voronoi图[55]、空间相互作用[56]等方法或模型的农村居民点优化方案。但有学者认为不能简单地套用城市用地方式、用城市偏向考虑农村问题[57]，注意协调农村需求与城市需求，解决布局中的结构性、功能性、体制性等问题。预测随着城镇化进程的推进，中国农村居民点空心化還会加剧，农村地域空间的人地关系也不断变换，而探究不同地形地貌、经济发展水平、城镇化水平、政策环境等农村居民点用地变化的驱动机制，实现农村居民点用地的集约化，重构农村生产、生活、生态空间[10]，还有待多学科的理论融合基础上深入探讨，以破解城乡土地冲突、城市发展与农村衰败、农村人口减少与农村用地增加等难题，并提高农村居民点集约利用程度。

4.2 农村居民点集约利用途径之二：土地整治

农村居民点土地整治是推动农村居民点集约利用的重要途径，农村居民点土地整治是一项系统工程，要合理组织土地利用，科学调整土地关系。农村居民点土地整治可以优化居民点空间布局，补充有效耕地面积，提高农村居民点集约度，对破解当前土地利用矛盾、实现区域协调和统筹发展的意义重大[22]。农村居民点利用现状的改变必须依靠农村居民点整治来实现，当前农村居民点土地整治成为实现农村居民点用地集约化的重要手段和必然途径。相关研究文献包括以下几方面：农村居民点土地整治潜力计算、农村居民点土地整治分区、农村居民点土地整治模式、农村居民点土地整治的成效和农村居民点土地整治的农户意愿等。其中，在整治潜力计算方面，一般将整治潜力分为理论潜力和现实潜力两类，两者之间设个转换系数[13，58-60]，转换系数大小取决于资金、区位、技术、农户意愿等影响因素。还有学者将整治潜力分为数量潜力、质量潜力和人居环境潜力[61]。宋伟等[18]对自然经济限制下天津市农村居民点整治潜力进行估算，把理论潜力和自然经济修正系数之乘积作为整治的现实潜力。段宝玲等[62]对天津市的农村居民点整治潜力也作了测算，并重点考察了居民点转换为耕地的系数问题。农村居民点整治的难度很大，但只要制定的政策合理并科学引导，还是可以逐步实现的，而且整治的潜力非常大[63]。

基于不同视角、不同方法、不同前置条件，许多学者从整治分区（模式、标准）[64，65]、整治模式的差异[66]、规划调控的限制[67]、农户意愿的角度[68，69]、内部用地结构和功能[20]、系统相互作用[70]等出发，测度了农村居民点整治潜力，提出优化和修正整治潜力的策略。农村居民点整治可以改变村庄的用地方向与景观特征[40]，改善农村人居环境[71]，还可以提高农村居民点集约程度，成为学术界关注的重点和热点。国家高度重视农村居民点整治。从原国土资源部试点“增减挂钩”以来，农村居民点整治已取得很大成效，截至2010年12月，27省获得周转指标共3万hm2。当前农村居民点整治和运作包括以下几种模式，即“地票”制度模式、宅基地换房、新社区建设、城市三旧改造等。实际上，不同实施模式对农村居民点集约利用要求不一，其实施效果也存在很大争议，这方面还有待进一步研究。

5 简要评述与研究取向

5.1 简要评述

解决城乡二元结构难题，实现社会经济健康持续发展，必须解决农村居民点用地浪费、内部结构混乱、功能区划缺失、集约度较低等关键问题。现有相关文献主要在农村居民点集约利用的内涵、农村居民点集约利用意义、农村居民点集约利用评价、农村居民点集约利用的影响因素及农村居民点集约利用的途径等宏观方面作了大量探讨。然而，无数的农户才是农村居民点的直接使用主体，农户群体大、内部差异大、行为影响也大，如何让农户转变传统观念、集约利用宅基地，值得深入开展理论和实证分析。现有研究文献很少从农户微观视角来讨论农村宅基地集约利用问题，既没有理论分析，也少有实证研究，更没有从理论和实证上研究过宅基地制度改革对农村居民点利用决策行为、利用效率的影响，也很少有研究涉及农村居民点高效利用驱动机制，宅基地制度改革的农户行为响应等议题，这些还有待多学科、多层面、多方法地进行研究。

5.2 研究取向

未来对农村居民点集约利用研究取向主要有以下几个方面。①通过构建农村居民点利用评价模型，揭示农村居民点利用的现状水平、特征及空间差异。②构建农村居民点利用的驱动力模型，探究农村居民点利用的动力因素和障碍因素。③构建农村居民点利用的行为决策模型，揭示农村宅基地利用的农户行为决策的过程。④针对农村宅基地制度改革，可以重点探究宅基地有偿使用、宅基地有偿退出、宅基地抵押权实现、宅基地经营权实施、农村居民点整治等因素对农户宅基地利用行为决策的影响机理，并分析宅基地有偿政策、宅基地退出政策、宅基地抵押政策、宅基地经营权实现、宅基地整治政策等对农村居民点利用效率的影响，提出以推动农村居民点高效利用为目标的政策改进与制度设计。⑤可以借助GIS空间分析、遥感影像识别等技术与定点调查等方法相结合，探究县域层面农村宅基地范围内的用地类型及其分布特征。⑥揭示县域层面农村宅基地集约利用的影响因素，考察不同地貌类型、文化背景、经济发展水平等条件下农村宅基地利用效率的提升路径，提出差异化的农村宅基地规划与管理政策。

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