甘肃省农村空巢老人养老保障制度研究

(郑州大学公共管理学院 河南 郑州 450001)

一、研究背景与意义

(一)研究背景

2016年5月，习近平总书记在中共中央政治局主持学习时强调，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，努力满足老年人日益增长的物质文化需求，推动老龄事业全面协调可持续发展。[1]根据甘肃省老龄委2009年的调查数据，当年全省总人口为2628.12万人，其中60岁以上老年人占11.53%，农村空巢老人占35%，超过了全省人口的1/3，这说明农村空巢老人亟需社会的关注和爱护。

(二)研究意义

众所周知，多数发达国家如日本、法国、瑞典、丹麦、德国等都存在着严重的家庭空巢现象。各国政府为此也是伤透脑筋，不断推出新政策。然而与经济条件极度富足的发达国家不同，甘肃省却也存在着严重的家庭空巢化现象，一方面是物质生活的不发达，另一方面是老人老无所养，老无所依。甘肃省在2005年就进入人口老龄化阶段，是全国较早进入老龄化的省份之一，并呈现出进一步加快的趋势，“未富先老”特征凸显，这说明人口老龄化、家庭空巢化不是日本、西欧等发达国家才会出现的现象，研究甘肃省农村空巢老人将会给国内的相关研究带来一定的借鉴意义。2018年3月，习近平在十三届全国人民代表大会上再次强调要坚决打赢脱贫攻坚战。甘肃省地处西北，由于历史和地理原因，经济长期处于落后地位。而农村空巢老人所面临的问题恰恰印证了因病致贫、因病返贫现象，因此研究其社会保障对于国家扶贫进度有着重要的意义。

二、文献综述

对于农村空巢老人形成的原因，国内学者进行了以下研究。姚引妹(2006)认为，“农村联产承包责任制的实施，为农民走向高效率的就业岗位提供了可能性。”[2]陈兰兰(2007)将其归结为改革开放进程、城镇化进程加快、户籍制度改革等。[3]魏静(2011)认为是由于生活来源不稳定，收入偏低、基本医疗缺乏保障、生活无人照料、养老保险和低保覆盖面窄的缘故。[4]覃国慈(2014)提出，随着改革开放和现代化建设进程的加快，东西收入差距进一步拉大。大量年轻人涌入城市以谋求更好的发展，这一过程中导致农村空巢老人数量急剧增长。[5]

对此学者们提出了相应的对策，龚文君(2007)提出，要鼓励农村空巢老人积极适应社会现状，引导其培养更多兴趣爱好，增加社交活动量，丰富老年生活。[6]魏静(2011)认为，要建立健全农村社会保障体系，加大政府资金投入、加快建立农村社会养老服务体系，实行《家庭赡养协议书制度》，充分发挥家庭养老的基础性作用等。张丽萍等(2014)提出，应该巩固家庭养老功能，完善社会福利制度，转变政府角色以及发挥民间组织的作用，平稳解决农村空巢老人养老问题。[7]

通过文献回顾和归纳整理，笔者发现现有的相关文献主要涉及到农村空巢老人的形成原因、现状以及制度上的不足等等，并且提出了老人互帮互助、社区机构发挥作用等建议，这些都为作者提供了宝贵的素材。但以甘肃省作为研究对象的很少，因此本研究就针对甘肃省农村空巢老人养老保障的现状及对策展开述评。

三、甘肃省农村空巢老人养老保障存在的问题

(一)农村老年家庭空巢化较为普遍

工业化和城市化的迅速发展，以及现代化建设进程加快，年轻人纷纷从农村涌向城市，以谋求更好的发展，在这一过程中农村老年空巢家庭数量急剧增长。而与此同时，随着社会的不断进步，人们以往的价值观受到更多冲击，越来越少的年轻人在成家立业后愿意与父母住在一起，这使得农村老年人空巢现象越发严重。

(二)老年空巢化带来许多社会问题

首先，经济不发达导致大量劳动力外流，农村老年人不仅在物质上得不到保障，传统中“儿孙满堂，膝下环绕”的场景也相去甚远；其次，在物质生活上，农村老年人吃的没保证，住的也多数是土房，有一部分住砖瓦房；再次，医疗方面是平时有病基本靠扛，因为医药费过于昂贵，且医保报销范围和比例较小；最后，精神生活方面，老人一年见不到几次儿女，乡村文化娱乐生活也匮乏，因此精神世界也极度不丰富。这必然影响家庭和谐，最终影响社会的治安和发展。

(三)农村养老机构急需完善

2012年，甘肃省有农村敬老院530所，集中供养5976人，集中供养率5.8%。从全国范围来看，这个数量和比例都是极低的。并且大多数器材设施都存在规模小、设施陈旧、服务单一的问题，只能提供日常生活照看护理，不能很好地满足老年人的各方面需求。由此出现两种情况，一是农村五保老人、空巢老人、失能老人的集中供养得不到有效解决，只有通过亲戚寄养、基层干部代养、与别人签订遗赠抚养协议等途径来实现养老。二是设施陈旧，服务跟不上时代发展，经济条件稍好的老年人也不愿意入住。

四、甘肃省农村空巢老人养老保障问题的原因探析

(一)农村劳动力转移，价值观念转变

城市化和工业化进程导致大量农民工进城打工，给农民的生活给与了很大的经济补贴。但这也使得农村逐渐空巢化，老人守着逢年过节才能见到儿女们，导致其内心变得十分空虚。其次，农村青壮年在进城后由于种种限制，自身经济能力也不十分充足，对于农村老人的经济生活也没有大的帮助。另外，由于受到城市观念的影响，农村青壮年以往的价值观念开始发生变化。大家庭居住方式被排斥，以自我为中心的思想盛行，他们往往不愿再和老人们住在一起，所以就出现了大量的老人们被“抛弃”的现象。

(二)覆盖面窄、水平低，发展长期滞后

甘肃省农村养老保障制度主要包括三种：农村最低生活保障制度、五保供养制度和新型农村养老保障制度。前两者覆盖范围较小，符合条件的老年人很少。然而农村老年人的社保需求很大，特别是留守老人和失能老人没有达到保障标准，无法享受保障。新型农村养老保障的保障水平不高，年满60周岁的老人每月只能领到55元保障金，根本无法满足老人的最低生活标准。从历史背景来说，甘肃省经济长期处于落后地位，政府财政收入少，贫困县区多，各级地方政府没有足够经济实力来支持农村养老保障。

(三)城乡社会保障二元分割

甘肃省社会保障体系在建立之初就以城市为主，社会保障资金主要拨付给城市。到目前为止，全省城市社会保障体系已较为完备，形成了以最低生活保障为基础，养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等为基本保障内容的社会保障基本框架体系。但是受到城乡二元经济与社会结构的影响，城镇居民社会保障制度并没有覆盖广大农村居民。农村仅有新农合、最低生活保障、五保供养等保障项目，并且还没有做到应保尽保。

(四)管理体制不健全，法律制度不完善

首先，由于省内各县区经济发展水平、历史背景和财政税收的差别，各地区农村养老保障方面的资金投入也不同，导致同一省份不同保障的情况出现。其次，由于政府养老保障决策和执行不透明，一方面农民不清楚相关政策，另一方面某些腐败分子贪污、挪用、滥用养老保障资金却无人监管，导致养老保障资金无法专款专用，这是甘肃省农村养老保障没有得到很大发展的重要原因。

法律制度方面存在的问题主要是立法层次不高以及立法相对分散。甘肃省仅仅出台了相关条例和规章，但是没有明确立法，责任也不明确，各单位、各主体相互推诿。现有的条例规章也较分散，不系统，不具有一般性。

五、甘肃省农村空巢老人养老保障制度对策建议

(一)探索社会化养老新形式

就政府层面而言，社会化养老需要经济与财政作为支撑，因此必须首先发展经济。此外要加强社保基金的管理，保护好农民的救急钱，政府还需防范于未然，积极完善《县级农村社会养老保险基本方案》，并且着力解决农村老年人的看病问题，防止因病致贫和因病返贫频发。同时，空巢老人也需要转变观念，可以在身强力壮时购买养老保险，经济有余力者可以存积蓄或者购买商业基金，为老年生活增添保障。

(二)完善社会福利制度

由于农村传统的养老方式是土地养老，但其靠天吃饭的功能和作用已经退化，养老必须寻找新的出路。首先，要破除重城市轻农村的局限，将所有空巢老人都纳入最低保障的范围。并且要以农民个人缴费为主，建成新型农村养老保障的新局面。其次，由政府提供政策和资金支持，增设社会化养老机构，建养老院、老年中心、老年文化馆等，为老年人的生活提供保障。最后，针对医疗费用报销难的问题，要进一步砍掉不合理的、繁琐的报销程序，扩大报销范围和比例，让农村医疗保障和养老保障不再是“鸡肋”。

(三)加强司法保护和法律服务工作

世界银行发布的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》指出：“政府的首要任务是让人们拥有基本权利，包括建立法治，维护公正的政策环境，保持宏观经济的稳定，提供基本的社会服务和建设设施，保护弱势群体等”。[8]政府需要承担起自身应承担的责任，在维护基本人权、提供更多公共资源、财政养老方面发挥更大的作用。另外，对于不孝、不赡养老人的恶劣行为要进行处罚，违法行为需要得到惩治。2016年起正式施行的《甘肃省老年人权益保障条例》规定，老年人与家庭成员因赡养、扶养或者住房、财产发生纠纷，可以申请人民调解委员会或其他有关组织进行调解，也可以直接向人民法院提起诉讼。这项规定有助于老年人维护自己的合法权益，为改善甘肃省农村老年人空巢现象提供了良好的路径。