银行业消费纠纷多元化解决机制设计

(交通银行聊城分行 山东 聊城 252000)

一、引言

自1993年颁布《中华人民共和国消费者权益保护法》以来，我国开始系统性保护消费者合法权益，至今已有二十四年。相比于其他领域的成效显著，在金融领域，尤其是在银行业的消费者权益保护现状确是不容乐观。伴随着我国银行业的不断发展，各种金融机构业务以及产品的交叉创新，银行业消费群体多元化，银行与客户之间的矛盾在逐步增加的同时呈现复杂化趋势。金融消费者维权意识增强，银行业消费纠纷频发，相关制度的不完善日益凸显。

在08年全球金融危机之后，我国集中爆发了一批大规模银行业消费者权益受到侵害的事件，分析这些事件起因，不仅有银行利用消费者信息不完全而进行的欺诈的行为，也有监管机构保护消费者权益措施的力有未逮。传统的银行业消费纠纷解决方式受困于银行业自身的保护性，难以客观的还原事实真相并作出公正判断，从而达到行之有效的解决纠纷的目的。

一直以来，我国学术界对于银行业消费纠纷解决的研究并不多，将银行业消费纠纷解决，金融消费者权益保护纳入金融监管范围内的研究更是稀少。直到2008年金融危机之后，欧美国家金融监管部门相继成立多元化纠纷解决制度，并成立独立的金融消费者权益保护组织，学者才开始对银行业消费纠纷解决进行理论研究。如吴弘(2009)对金融消费者保护的理论进行了研究；何颖(2011)对他国消费者权益保护法律制度进行分析；刘贵生(2010)从组织结构历史演变的角度介绍了美国金融消费者保护体系；于春敏(2011)则认为金融监管的基础价值必须包含消费者的权益保护。综上可知，银行业消费纠纷多元化解决机制设计尚缺乏针对性研究，有鉴于此，通过分析目前我国银行业消费纠纷所面临的问题难以的解决困境有哪几个方面，其原因是否金融消费者权益保护的纠纷解决机制存在疏漏，如何借鉴当前国外经验优化纠纷解决体制更好的保护消银行业消费者权益，本文对以上问题进行研究并提出银行业消费纠纷多元化解决机制设计建议。

二、银行业消费纠纷成因

随着生产技术的发展，银行已经深入人民生活的方方面面，各种银行新业务、新产品、新活动层出不穷，如果银行业消费者无法及时获取信息，或分析信息能力存在局限性，那么在与银行业打交道的过程中，很容易处于信息弱势的一方，无法客观理判断性自己的交易行为，因此导致消费者权益受到损害进而产生纠纷。

《消费者权益保护法》规定消费者享有安全权、知情权、自主选择权等九大权利，通过整理报刊杂志，网络媒体报道的各种银行业消费纠纷事件，笔者发现银行业消费纠纷产生的主要原因有以下几种。

(一)产品信息不透明

提供金融服务的银行本身是金融产品的开发者和合同款的制定者，消费者的行为决策完全源于银行方面给予的商品信息，并对自己的交易行为自担风险。在产品和服务的推介过程中，存在个别银行没有完全公开披露自己产品信息，侵害消费者知情权，未向消费者提示可能存在的风险，甚至是刻意隐瞒产品缺陷，为追求销售业绩片面夸大产品收益率，从而误导消费者选择。当产品收益达不到消费者期待，往往造成消费者投诉纠纷。

(二)捆绑销售和霸王条款

很多投诉纠纷显示，银行在出售理财产品时经常出现捆绑销售的现象。当前经济处于下行周期、利率市场化发展、互联网金融兴起，对银行经营产生了巨大压力，不良贷款率更是有所抬头。越来越多的保险、基金、信托类产品捆绑销售成为银行业绩的“救兵”，多家银行代销业务增长迅速。根据全国12家A股上市的银行公布的年报，有11家银行披露了代销类业务。在银行代销业务规模迅速壮大的同时，个别银行存在片面追求业绩，在为消费者提供金融服务时故意淡化风险，强制客户必须接受捆绑销售的霸王条款，导致客户无法自由选择，只能被动接受。

(三)财产损失赔偿不及时

根据调查发现，很多银行业消费纠纷源于消费者感觉在和银行打交道的过程中，受到不公平的对待，自己财产权益受到损害。比如由于银行人员操作失误，或指导客户操作失误，机器故障、系统瘫痪等原因导致消费者资金无法及时到账，甚至延期数天，给消费者造成极大的时间成本和潜在损失，消费者在申请银行赔偿时被银行以无相关法律规定为由拒绝。还有的纠纷是因为客户在夜间使用ATM机时银行卡被吞，拨打服务热线无人接听，资金和卡都无法及时取出，消费者以此为由投诉银行，对银行形象造成非常不好的影响。

(四)消费者个人信息泄露

随着互联网的发展，各种大规模个人信息泄露的事件频频发生，个人信息泄露的泄露往往导致财产损失不断增加。银行网点众多，客户存量大，目前网上银行、手机银行使用者数量也与日俱增，信息保管一疏忽或银行软件程序存在漏洞，就容易造成大量客户个人信息泄露。客户轻则受到各种电话推销骚扰，重则遭受电信诈骗财产损失。近些年来，银行业消费者个人信息泄露这方面的投诉和纠纷呈现快速上升的趋势。

三、银行业消费纠纷多元化解决机制国外经验

面对银行业消费纠纷的日益增长，我国金融监督管理机构也在探索符合我国国情的多元化解决机制。在研究世界上其他发达国家针对银行业消费纠纷解决机制之后，发现有许多值得我们学习和借鉴的地方。

(一)英国的FOS制度

早在1997年，英国对金融监管部门进行改革，成立了金融服务局(即FSA)，将银行业消费纠纷解决纳入到其监管范围之内。之后的2000年，英国又颁布了《金融服务于市场法案2000》(即FSMA2000)，进一步规范和明确了监管部门和被监管机构的权利、义务和职责。金融监督服务公司(即FOS)就是在FSA建立以及FSMA颁布的基础上成立起来的，专门处理金融产品尤其是银行业消费纠纷投诉。

英国的FOS作为一个独立于各个纠纷争议方之外的专业纠纷解决机构，在处理银行业消费纠纷时并不向消费者收取任何费用，其运转资金的来源主是和FOS签订管辖合同的金融机构的定期缴付的费用。FOS的独立性保证了它的公平性和高效性，在进行纠纷调解时，可以独立行使自己的职权，它不同于调解、诉讼等传统的纠纷解决方式，是一种新型的银行业消费纠纷解决体制。除此之外，FSA规定，FOS接受的投诉必须是经历过所有银行内部的投诉流程的案例，如果纠纷仍然没有得到解决，才能够向FOS提出申请，这不仅可以降低FOS接手的消费投诉数量，也有效督促了银行业内部消费纠纷解决体制的完善。

(二)美国的美联储、OCC、CFPB制度

美国没有类似于英国FOS的独立的银行业消费纠纷解决部门，根据美联储的规定，如果存在银行业消费纠纷，消费者都可以直接联系美联储申请纠纷解决。但在联系美联储之前，消费者必须首先联系纠纷发生的银行机构以求直接解决问题，如果矛盾纠纷确实无法解决，再与美联储进行联系。

美国货币管理署办公室(即OCC)也同样拥有解决银行业消费纠纷的权利，OCC内设消费者支持小组(即CAG)专门处理银行业消费纠纷，对消费者投诉内容以及对象进行专门审查，并及时公布处理情况。

金融消费者保护局(CFPB)设立于2009年，其设立初衷是成立一个覆盖整个金融体系的独立的金融消费者权益保护机构，保护消费者在金融消费过程中合法权益免受侵害，但是实际上CFPB的成立并没有影响到美联储和OCC解决金融纠纷权利的格局。根据CFPB规定，如果接到银行业消费者投诉，该投诉将被转送至被投诉银行，在15天内银行必须出具书面说明材料进行回复，CFPB会将被投诉方的回复提供给消费者进行评价，消费者的评价决定是否继续投诉或者纠纷进一步解决的方式。

四、银行业消费纠纷多元化解决机制设计的建议

综合我国银行业消费纠纷起因和其他发达国家的经验来看，构建一个立体化、多元化的银行业消费纠纷解决机制势在必行。这一纠纷多元化解决机制应包含国家立法、银行业内部处理途径、独立的纠纷解决社会组织等几个层面。根据当前我国银行业消费纠纷的解决方式并借鉴先进国家经验，提出以下几点多元化解决机制设计建议：

(一)完善银行业消费者权益保护的法律法规

目前我国在银行业消费者权益保护方面存在一定的法律缺陷，在涉及消费者权益保护的《消费者权益保护法》中所指的消费者更多意义上是指生活消费者而非银行业消费者，在我国《银行业监督管理法》、《商业银行法》中，也没有针对银行业消费者的具体说明及定义，更没有银行业消费纠纷的解决方式和规范。相关法律制度的缺失导致了银行业消费纠纷难以解决的问题，政府需要将银行业消费者这一具体概念纳入到专门的法律制度之中，使银行业消费纠纷的解决做到有法可依。

(二)健全银行业消费纠纷处理机制

在银行业内部应建立健全的银行业消费纠纷处理机制，因为无论对于银行业还是消费者而言，当出现纠纷时，通过银行业内部纠纷处理机制进行处理都是成本最低且最高效的处理方式。无论在英国还是美国，都把银行业内部处理作为首要解决方式。这种纠纷处理方式对于银行业来说，既可以避免双方矛盾激化将事态扩大，有利于维护银行声誉，也可以对自己产品的完善、服务的优化提供指导经验；对于消费者而言，不仅可以及时维护自己的权益，也避免了进行仲裁或者诉讼的时间、金钱成本。

(三)构建独立的金融服务监察机构

在我国也应设立以专业、透明、公平为目标的独立处理银行业消费纠纷的金融服务监察机构(即FOS)。在金融服务监察机构设立方面可以借鉴英国的FOS制度，它作为一种民间组织，应该在我国金融监管机构的指导下成立，但业务处理应保持独立自主不受干涉。在银行业纠纷业务受理范围划定方面，银行可以同FOS签订合同或以缴纳年费的形式成为会员，将部分或者全部纠纷事项纳入到FOS监管范围之内接受监管。在进行具体纠纷处理时，所接手业务应该同样经过银行业内部纠纷处理体系，实在无法达成和解时才交到FOS处理。在处理过程中，应以纠纷双方达成一直和解为目的，如果调解失败，再进入裁决或者法律诉讼程序。