特朗普执政已两年，行政缺编为何仍旧严重

陈佳骏

2019年1月15日，美国候任司法部长威廉·巴尔出席国会参议院举行的提名听证会。

在2019年2月5日发表的年度国情咨文演讲中，美国总统特朗普提到了行政缺编问题，称他提名的行政机构领导人选屡屡在国会参议院听证批准过程中碰壁。他将这种“提名难”归咎于党派政治的恶斗，呼吁通过两党行动来解决。特朗普说，“我们必须在国内团结一致……这个新的合作时代，可以从最终批准300多名非常合格的提名人开始……参议院未能对这些提名做出回应，这对被提名者不公平，对我们国家也非常不公平。而現在，正是两党应该采取行动的时候。”

获批难，缺编多

到目前为止，即使是在共和党仍占据参议院多数席位的情况下，特朗普填补政府空缺高级岗位的成功率都落后于前任。根据美国非营利机构“公共服务合作伙伴”统计，至2019年2月11日，特朗普提名行政部门领导人选只有约61%得到参院批准。相比之下，奥巴马执政初期同一时段的提名成功率高达77%。另外，在275个仍然空缺的高级岗位中，有127个岗位人选已得到特朗普提名但尚待参院批准，另有143个岗位连提名人选都没有。

到底是哪些因素导致特朗普的人事提名屡屡碰壁、行政缺编始终不解呢？恐怕，这既是参院规则限制所致，也是两党政治极化时代的必然产物，同时离不开特朗普有追求“小政府”的执念这一背景。

第一，受参议院繁琐的批准程序所限。根据美国联邦宪法第二条第二款规定，行政、外交、司法等高级联邦官员的提名需交由国会参院在“建议与赞同”原则下予以审议并决定是否批准。批准之前需走完参院相关委员会对提名人进行背景调查、听证以及院会辩论和表决等程序。近年，这一批准过程耗时越来越长。有数据显示，小布什总统第一任期执政满一年时，其提名人选走完参院批准程序的平均耗时是36天，而奥巴马是54天，特朗普72天。有观点认为，批准程序耗时之所以被拉长，原因是参院对提名人的审查已不单单停留在提名人的能力是否胜任或者是否与即将就职岗位存在利益冲突这样的问题上，而是扩大到提名人的个人生活和从业背景等。虽然背景审查一般由参议院相关委员会的专职助理操作，但如果这些繁琐的审查撞上了更为紧迫的立法议程，那么各参议院委员会就会选择推迟提名听证，将工作重点转向立法讨论，提名人批准周期便被进一步拉长。

第二，受两党政治极化所困。奥巴马执政时期，参议院曾对自身的批准“拖延症”做出过改革努力。例如参议院两党小组在2011年提出《总统任命效率与精简法案》，该法案将必须经参议院以“建议与赞同”原则批准的非行政决策职务数量减少了163个。同年6月，参议院又通过第116号决议案，加快院会对272个联邦实体（不包含此前已减少的163个职位）提名的审议。尽管推行了这些改革，但轮到特朗普执政，参议院的提名批准“拖延症”非但没有缓解，反而进一步加重。其中最重要的原因或许是，两党政治恶斗业已蔓延到人事提名和批准的领域。以消费者金融保护局（CFPB）局长一职为例，新任局长凯西·克兰宁洁在历经长达半年的等待后，终于在2018年12月6日获参院批准，最后得票数是50对49，投票分布完全按党派划线。消费者金融保护局本身就是两党政治的角力场，民主党希望借该机构加强对金融市场的监管，共和党保守派则力主废除该机构放任市场自由。民主党之所以对克兰宁洁的任命进行“杯葛”，很大程度上就是认为他在金融服务领域缺乏经验，之前也从未在任何联邦机构担任领导职务，担心他成为特朗普安插在消费者金融保护局的“傀儡”。

第三，特朗普“小政府”理念推动。从1996年比尔·克林顿声称的“大政府时代结束”，到9·11事件后小布什主导的史上最大规模政府扩张，再到2008年金融危机催生的奥巴马“经济政府化”理念，美国经历了一个政府规模和职能扩张的周期。这直接导致了2009年发生的社会思辨，即反对大政府的“茶党运动”。“茶党运动”影响深远，一定意义上也助推了特朗普的上台。特朗普当选后定下一个明确目标，要把国家的角色尽可能地“缩小化”。这种“小政府”理念也反映到特朗普填补行政职位的具体行动中。他在2017年8月底接受福克斯新闻采访时表示，行政缺编是他“有意识的选择”，是缩小政府规模努力的一部分。在特朗普看来，政府中有太多为了解决资深雇员头衔晋升的虚职，这些无用岗位根本无需提名人选。“公共服务合作伙伴”的统计显示，截至2019年2月11日，有超过两成的“关键职位”未得到特朗普提名，其中就包含大量副部长（undersecretary）、助理部长（assistant secretary）以及层级较低的职位。

特朗普规避有方

两年来，特朗普基本采取三种方式绕开参议院对提名人“建议与赞同”的作用。

一是“休会期任命”。美国联邦宪法第二条第二款规定，“在参议院休会期间，如遇有职位空缺，总统有权任命官员补充缺额，任期至参议院下届会议结束时终止。”此前几任总统都采用过这种方法来规避参议院对提名人的反对。不过，参院显然对特朗普有所防备。2017年8月，参院采用“形式会期”来阻止特朗普在夏季休会期间突击进行人事任免，也就是每三天召开一次不讨论正式事项的“简短会议”。从技术上讲，参院可在“形式会期”期间对白宫的提名案进行审议。

二是以“代理”头衔短期替代需要参议院批准的职位。这是特朗普执政两年多来最常用的规避手法。特朗普在多个场合表示，他喜欢使用“代理”官员，因这给他带来更大灵活性。目前，特朗普内阁成员中有四分之一为代理官员。不过，这样做也产生了制度性的弊端。首先是人事延续性问题，根据1998年《联邦政府职位空缺改革法案》（下简称《空缺法》）规定，总统宣示就职后的第一年，任命的首位代理官员在职不可超过300天，随后几年任命的代理官员任职不可超过210天。这就导致代理的内阁部长、副部长、助理部长很难保证工作延续性，因为随时会被替换。其次是政策延续性问题，2018年7月“国会研究服务局”的一份报告得出结论：“任何不服从《空缺法》的官员，在空缺职位上以任何职能或职责做出的任何行动，都没有效力。”也就是说，若“代理”官员任期结束，法院可以“自始无效”的原则推翻卸任“代理”官员制定的政策。

三是更多使用无需参议院“建议与赞同”的白宫顾问和幕僚。特朗普治国的特点之一是仰赖“小圈子”，而这些“小圈子”成员可以有效避开参议院，从而让特朗普在政策制定与协调上拥有更大灵活性。比如在移民和边境安全问题上，白宫高级顾问史蒂芬·米勒对特朗普的影响很大，前者几乎是特朗普移民政策的“总设计师”。再比如特朗普的女婿库什纳参与协调了刑事司法改革的全过程，而且库什纳还被称为“影子国务卿”，操刀特朗普的“中东大棋局”。此外，特朗普还喜欢和体制外的顾问通电话，寻找政策灵感。近期美国媒体曝出特朗普的私人时间表，显示特朗普每天有将近5小时的“行政时间”（executive time），这段时间除了看电视、发推特外，给朋友打电话也是一项重要活动。总之，特朗普不喜欢受规则与计划的束缚，正如他在《交易的艺术》一书中说的，太多计划限制了创造力，阻碍了思考。这种思维好恶显然也反映到他的用人方式上。

过去两年，尽管特朗普的执政效力和政治前途因涉及国防、外交及司法等重要职能部门主要领导岗位“提名难”受到一定削弱，但总体看行政缺编对特朗普政府正常运作的影响并不很直接。其中反映出的问题是，对大部分行政职位的人事提批程序是否已是多余？因为在两党政治日趋极化的当下，人事提批已沦为政治斗争的工具，其功能性和恰当性大不如前。一些有更高政治追求的参议员把提名听证会当作自身政治作秀的舞台，这只会加剧两党之争的喧嚣，无益于填补行政职位空缺。因而可以说，岗位空缺率居高不下既是美国国内政治极化的一个外在表现，也是美国政治失灵的病征，这个病不好治，更何况特朗普和国会两党也没想治。

（作者为上海市美国问题研究所助理研究员）