当美国“大象”闯入“16+1合作”的“瓷器店”……

嘉 宾/冯仲平 中国现代国际关系研究院副院长、16+1智库网络学术委员会委员

陈 新 中國—中东欧研究院执行副院长、16+1智库网络学术委员会委员、

中国社科院欧洲研究所经济研究室主任

徐 刚 中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员

主持人/王亚娟 《世界知识》杂志总编辑、编审

4月，第八次中国—中东欧国家领导人会晤将在克罗地亚举行;同样在4月，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛将在北京举行。中东欧地区是“一带一路”沿线重要区域，“16+1合作”正在成为“一带一路”倡议对接欧洲经济圈的重要“接口”。不过，中东欧是一个极其特殊的地区，中东欧16国更是千姿百态、个性迥异。今年2月，美国国务卿蓬佩奥高调访问中东欧三国，显示出美国强力“重返”中东欧的姿态和决心，其围剿“16+1合作”的意图更是显而易见。在此种种挑战之下，如何才能使“16+1合作”继续稳步前行，是一个需要深入探讨的问题。

美国正在“重返”中东欧

冯仲平：

2月上旬，美国国务卿蓬佩奥对中东欧三国匈牙利、斯洛伐克和波兰的访问引起了全球关注，其实他还访问了比利时和冰岛，但是关注度远不及前三个国家。蓬佩奥访问的第一站是匈牙利，这是自2011年时任国务卿希拉里出访布达佩斯后、时隔八年美国国务卿再次访问匈牙利。第二站是斯洛伐克，这是20年来美国高级别官员对斯洛伐克的首次访问。第三站是波兰，这个国家是特朗普上任后少有的专程出访过的国家，而且当时他在波兰受到了万人空巷式的欢迎。蓬佩奥在2月的这次出访中重弹所谓“中俄威胁”的老调，“暗示”这些国家应放弃对华合作，尤其对中国企业华为在中欧“日益扩张”表达关切……

从蓬佩奥的行程安排和种种表态来看，美国“重返”中东欧的意图是很明显的，其目的更是昭然若揭，即针对中国和俄罗斯，这也呼应了美国2017年底发布的《国家安全战略报告》——将中国和俄罗斯当作其全球主要“战略竞争对手”。

陈新：

正如冯院长所说，特朗普上任后，逐渐加大了对中东欧国家的“工作”力度。2018年10月18日，美国国务院负责欧洲和欧亚事务的助理国务卿韦斯·米切尔在位于华盛顿的大西洋理事会发表讲话，明确表示美国2019年将在中东欧加大力度。他指出，2019年是中东欧国家“走向自由”30周年，而在大国竞争回归地缘政治中心的当今年代，中国第一次在历史上成为中东欧的“主要玩家”。他认为，之所以中东欧的地盘不断被“侵蚀”，部分是因为西方近年来有很长时间没有把这一地区的竞争当作一回事。此番讲话表明，美国在中东欧地区将在多个领域开展与中国的角力。从2018年12月底开始，中东欧国家如捷克、波兰等就发生所谓“华为安全事件”;立陶宛发布国家安全报告，第一次把中国视为安全威胁。

美国在全球围剿华为，其实同美国在欧洲遏制俄罗斯能源供应如出一辙，即获得美国帮助的国家不能助长其“对手”。在欧洲，美国把围剿华为的突破口放在了中东欧。一方面，中东欧中小国家比老牌的西欧国家容易“搞定”;另一方面，也是通过撕开中东欧国家作为对中国影响力的正面回击。在经历了不成功的捷克“华为事件”后，波兰“华为事件”可以被看作是美国正式开启对华的中东欧战线。

今年2月，蓬佩奥访问匈牙利、斯洛伐克和波兰，力图拉拢这些国家反对俄罗斯、疏远中国。与此同时，无论是马其顿国名更改，还是塞尔维亚与科索沃的谈判，在西巴尔干的一系列事件中都能发现美国的存在。美国这头“大象”已闯进了“16+1合作”的“瓷器店”。

徐刚：

虽说是“重返”，但事实上美国从未离开过中东欧地区。稍显不同的是，近来美国从幕后直接走到台前，给外界一种“再重视”或“重返”中东欧地区的感觉。从这个意义上讲，这和当年美国“重返亚太”的情况颇为类似。事实上，自2002年12月《欧盟—北约关于欧洲安全与防务政策的宣言》（也称《柏林补充协定》）签署后，美国在中东欧事务上大体秉持整体形势交由欧盟管控、总体安全借助北约控制、关键问题自身在幕后干预的三大原则。然而，随着近年来全球形势的不确定性增大以及围绕中东欧地区的地缘博弈有所增强，美国开始“选择性介入”中东欧地区，以维护其“美国第一”的利益布局。

除了前述在中欧地区外，近来美国在西巴尔干地区同样动作频频。首要也是最引人关注的是美国介入塞尔维亚与科索沃关系进展。2018年11月科索沃单方面向塞尔维亚（和波黑）加征100%报复性关税，以及12月科索沃“议会”二读通过“建军”提案加剧塞尔维亚与科索沃关系紧张，使得双方持续多年的关系正常化谈判搁置。在局势僵持的情况下，特朗普分别在“建军”提案通过当天和今年2月15日塞尔维亚国庆日（2月17日为科索沃单方面宣布独立纪念日）致信塞尔维亚总统武契奇和科索沃领导人萨奇，呼吁双方尽快达成一项建设性的“永久协定”，同时警告若反向而行必将遭受苦果。与此同时，有关美国负责欧洲和欧亚事务的副助理国务卿帕尔默或将介入新一轮塞科谈判的消息频见报端。

在马其顿国名更改问题上，美国的作用也十分关键。为解决国名争端，本届马其顿政府和希腊政府以及欧盟均十分积极，但幕后真正的“操盘手”则是美国。联合国专门负责马其顿国名问题的特使尼米兹奔走斡旋20多年，而之前他曾分别担任卡特总统时期国务院顾问和克林顿总统解决马其顿国名问题的特使。2018年前后，美国走上前台，采用软硬兼施的手法直接“发力”，宣称倘若国名问题继续久拖不决，美国或将以贪腐为由推翻希腊或马其顿的政府。同时，美国承诺，若马其顿方面做出让步，将尽快帮助其实现入约，而如果希腊软化立场，美国和欧盟将为其3200亿的欧元债务谈判创造条件。

此外，美国还力促波黑内部达成共识，加快其入约进程。今年1月9日，蓬佩奥致信波黑主席团，敦促波黑尽快通过去年12月北约外长会议赞赏的首个国家年度计划。蓬佩奥表示，一俟该计划获得通过，北约将开绿灯，激活波黑的北约“成员国行动计划”。与此同时，新任美国驻波黑大使一上任便同仍处于美国制裁状态的波黑主席团塞族成员多迪克举行闭门会谈。2017年1月，美国财政部海外资产控制办公室根据美国13304号总统行政令制裁时任波黑塞族共和国总统多迪克。多迪克在回应蓬佩奥的致信时表示，塞族共和国将奉行军事中立，反对加入北约等任何军事同盟。此前关于美国对多迪克的制裁或被撤销的消息，以及最近的闭门会谈都在一定程度上反映出美国的波黑政策或将有所变化。

表面上看，美国“直接介入”西巴尔干事务的目的似乎不可与其在中欧地区的动作相提并论。然而，美国对整个中东欧地区的“重新重视”日益明显，也突出了其在该地区掌握绝对控制力和影响力的意图。

“中东欧”作为政治板块会一直存在

冯仲平：

我们知道，冷战时期欧洲分为西欧和东欧，这些概念有很强的政治色彩。冷战结束后，原先的东欧被人们称为中东欧。中东欧16国是指波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、罗马尼亚、保加利亚、塞尔维亚、黑山、马其顿、波黑、阿尔巴尼亚、爱沙尼亚、立陶宛和拉脱维亚。这16个国家有相同之处，也有很大的差异性;有些是欧盟成员国，有些是北约成员国;有些与俄罗斯交好，有些与美国走得很近;有时候会联合在一起，有时候又会站在不同立场上……如此种种，形成了独特的“中东欧现象”。

历史地看，二战结束后，中东欧国家加入了苏联阵营，但是和苏联的关系大都不和，这期间发生的匈牙利事件、“布拉格之春”等就是典型例证。冷战结束后，中东欧国家纷纷申请加入欧盟和北约。但是，当时不管是欧洲还是美国都没太重视这个地区。不过，中东欧国家后来至少有三次“突然”受到外界的广泛关注。第一次是2003年伊拉克战争爆发后，时任美国防长拉姆斯菲尔德提出“新老欧洲”之说，把反对美国对伊开战的法国、德国等西欧国家称为“老欧洲”，把支持美国的波兰、匈牙利、捷克等中东欧国家称为代表欧洲未来的“新欧洲”，由此引发了关于“新老欧洲”的大讨论。第二次是匈牙利、波兰近年来在国内的一些做法被冠以民粹主义，与欧盟主流的所谓自由主义与多元文化的价值观发生激烈冲突，引发欧洲关于中东欧国家转型之路的争论。第三次就是中国和中东欧16国如火如荼的“16+1合作”，再次把美国、欧盟的视线引到中东欧地区。就像前面说的，多少年没有访问匈牙利的美国国务卿“突然”来访了。经过这些事件，人们才真正意识到，中东欧这个概念并没有因为相关国家加入欧盟和北约而消失，中东欧作为一个板块可能会一直存在下去。

2017年7月31日，美国副总统彭斯（右一）在爱沙尼亚首都塔林与爱沙尼亚、立陶宛和拉脫维亚三国总统会面，转达特朗普政府对这三个国家的支持态度。

为什么“中东欧”没有消失呢？在欧洲，根据地理位置可以分为南欧、北欧、西欧等，这些次地区虽也各具特色，但总体上与欧盟总色调是一致的，中东欧却不同。这其中有地理、历史、宗教、文化等多方面因素，但可能很大程度上是由于中东欧国家融入欧洲的过程是极其漫长和艰辛的。冷战结束后，这些国家提出回归西方，但仔细想一下，这里面实际上包含的是欧洲化和西方化两方面的回归。这两方面并不完全相同。打个比喻，西方化就像是“入门考试”，中东欧国家通过改革等手段满足了欧盟提出的入盟要求而成功入盟，完成了“入门考试”。但是，欧洲化不仅要求中东欧国家在形式上入盟，更要求这些国家真正与西欧融为一体，包括在政治制度、社会制度、价值观等众多领域。不过对于欧盟来说，中东欧国家一旦加入欧盟，即使出现一些偏差也难以进行有效约束。而中东欧国家费了九牛二虎之力加入欧盟后，发现欧盟有些东西并不适合自己，也不愿意一切照搬。因此造成了目前人们看到的匈牙利、波兰等的欧洲化过程极其不顺遂。换句话说，虽然多数中东欧国家在形式上加入了欧盟和北约，但骨子里尚未真正融入欧盟和北约。

像“16+1合作”这样大规模的多边合作，在南欧、北欧和西欧是很难搞成的，但在中东欧这样一个特殊地区就能成为现实。

徐刚：

的确如此，中东欧地区是一个既特殊又复杂的区域。历史上，这块区域曾在多个阶段作为一个整体存在于世界体系当中。同时，在历史的长河中，中东欧内部形成了显著的差异性和多样性。虽然人们认为定义中东欧地区不是什么比定义它是什么要容易得多，但是，将中东欧地区作为一个观察对象的首要前提仍是进行准确界定，界定我们所观察的中东欧地区是地理层面的，还是地缘政治意义上的，还是文化上的，抑或是特定政策语境下的？

2018年1月9日，欧盟委员会主席容克与波兰总理莫拉维茨基会面并召开联合新闻发布会。欧盟委员会以波兰的司法改革“严重违反法治原则”为由，史无前例地建议欧盟理事会启动纪律处分程序。但匈牙利、罗马尼亚等中东欧国家均反对欧盟这一决定。

冷战结束以来，中东欧国家集体选择“回归欧洲”，共同步入相近的历史进程。然而，从现实进展来看，中东欧国家的转型并不同步，彼此的差异在融入欧洲一体化的过程中逐渐显现。这些差异与各国经济发展的历史、政治文化的传统、民族宗教的演变及地缘环境的变化等息息相关。于是，学术界有这样一个观点，即中东欧国家转型的进程和质量差异是由曾经的宗主国——奥斯曼帝国和奥匈帝国——留给中东欧的历史遗产造成的。虽然“帝国遗产论”并非唯一的解释，但它对于理解中东欧国家转型的差异无疑大有裨益。

这些历史的、内在的因素随着转型的深入和一体化进程的推进逐渐释放“能量”，影响甚至左右一国内政外交的实践。仅从对外关系的角度看，中东欧各国呈现出不同的特征，而与俄罗斯的关系是各国发展对外关系的一面镜子。有学者指出，一般而论，在“回归欧洲”方面，与欧盟和美国走得越近的国家，同俄罗斯的关系越疏远。在地理位置上，离西欧越近的国家，一般同俄罗斯的关系越疏远。在宗教文明上，天主教文明圈的国家，同俄罗斯的关系比较疏远。当然，随着融入欧洲—大西洋进程和俄罗斯总体实力相对下降，中东欧国家与俄罗斯关系不可同其与美欧关系等量齐观，也并非一成不变。此外，在加入北约议题上，塞尔维亚奉行军事中立，波黑与北约签署了“成员国行动计划”（需激活），但三个主体民族在是否加入北约问题上没有达成共识（塞尔维亚族采取追随塞尔维亚的立场，波什尼亚克族和克罗地亚族则主张加入）。

由于地理上不接壤，也不存在历史遗留问题，且与中国有着传统交往和友谊，中东欧国家总体对华友好，积极参与“16+1合作”和“一带一路”建设。但是，不同国家基于自身的定位、发展需求而对华关系不一，也有个别国家不时在某些问题上为讨好其盟友做出不利于对华双边关系的举措。这些是中国发展与中东欧国家关系时必须要注意和把握的，而我们更加需要做的是深入研究个中差异与变化及其形成的原因。

中美俄三角关系在中东欧的投射

冯仲平：

由于多数中东欧国家是欧盟成员国，因此欧盟机构以及一些欧盟国家担心中方通过“16+1合作”分化欧盟，要求参与“16+1合作”的欧盟成员国同其他欧盟成员国在对华政策上“用一个声音说话”。欧盟对“16+1合作”这么敏感，实际上主要是由于其自身内部不团结所致。不管是哪个国家和中东欧国家关系搞得热络些，欧盟都会很敏感。现在欧盟内部或者说“新老欧洲”之间有几大矛盾。一是在经济上，现在西欧国家对中东欧国家的重要性有所下降。以前大部分中东欧国家安全上靠北约，经济上靠欧盟，现在中东欧国家寻求更加多元的经济合作伙伴。二是在难民问题上，中东欧国家对难民危机的看法与西欧不同，尤其反对欧盟摊派难民的做法。三是在民粹主义问题上。很多中东欧国家原来是按照西欧模式来转型的，现在发现很多东西不适合自己，不想再照搬欧盟的那一套，尤其在外交上不再与欧盟或者美国保持完全一致。比如说匈牙利，其实它和俄罗斯的关系一直挺好，对中国态度也非常积极。

陈新：

这次蓬佩奥同时访问了匈牙利和波兰，正好也可以比较一下这两个国家。波兰是铁了心要跟美国走的，目前看已经成为美国“重返”中东欧的杠杆。这其中，安全因素起了关键作用。波兰在历史上被瓜分了三次，再加上克里米亚事件的刺激，波兰非常担心俄罗斯。波兰觉得在关键时候，欧盟和北约都不管用，得牢牢靠住美国才行。去年波兰总统杜达访问美国的时候，邀请美国在波兰建永久军事基地，以此作为“反抗俄罗斯的堡垒”，还说要把军事基地命名为“特朗普堡”，并为此提供20亿美元经费。而俄罗斯对匈牙利来说则不是一个“安全威胁”，匈牙利对美国也没有那么强烈的安全需求，对美国的主要诉求就是恢复正常的政治关系，因为在奥巴马时代匈美关系是降温的。欧尔班2010年重新执政后，采取以国家利益为核心的务实外交，与奥巴马的价值观外交不一致，美国不满匈牙利的一些做法，导致七八年没有美国高官访问匈牙利，而且匈牙利高官去美国还不给签证。因此，相对于波兰，情况是反过来的，美国对匈牙利的诉求很大，希望匈牙利加入反俄、反华阵营。所以我们就会发现，在对华关系上，波兰受美国影响，是被动的，而匈牙利则有回旋余地。

馮仲平：

在外交上，波兰算是中东欧地区的一个特例。波兰外交现在有极端化的趋势。我个人认为，对波兰来说，最好的政策是两边都讨好，既和俄罗斯搞好关系，也和西方搞好关系。但波兰现在把俄罗斯当作敌人，完全倒向美国，结果自然是事事听美国的，美国让做什么就做什么。波兰现在和德国的关系也很紧张，就是因为德国和俄罗斯搞“北溪-2”天然气管道项目，这把波兰气坏了。现在看，波兰外交的逻辑是很清晰的，中国对此要心里有数。

“16+1合作”一开始遇到的最大阻力是德国和欧盟机构，中方做了很多工作，以减少欧盟的疑虑。比如中国一直强调，中国与中东欧的关系是中欧关系的重要组成部分，与中法、中德关系一样。“16+1合作”不是封闭排他的小圈子，中方邀请了一些欧盟国家作为“16+1”领导人会议的观察员。通过中方不断做工作，德国的态度至少在公开场合发生了积极变化。去年5月，默克尔总理访华期间在与李克强总理共同会见记者时表示，“16+1合作”是一个有益的合作平台，有利于促进中东欧国家基础设施建设。中东欧国家与中国优势互补，开展合作是对欧盟内部建设有益的补充，并不是在分化欧盟。

从近期美国的动作来看，未来“16+1合作”的最大阻力可能来自华盛顿。

徐刚：

归根到底，这些现象都是中美俄三角关系及其变化在中东欧地区的投射。前面已经谈了美国，这里主要说一下俄罗斯。我同一些中东欧国家人士交流的时候发现，尽管多数国家已经是欧盟成员国和北约成员国，但是俄罗斯在中东欧的影响不容小觑。俄罗斯在该地区不仅有能源抓手和宗教文化纽带，还善于扶植“代理人”、利用媒体以及介入危机来施加影响。换言之，俄罗斯在中东欧地区的正反形象并存。于是，有不少致力于推动“16+1合作”的友好人士提醒：中国在中东欧国家进行宣传推介的时候，要注意俄罗斯的因素，特别是要谨慎提及中俄关系的定位，有些国家、有些政府对俄罗斯是比较敏感的，个别甚至是反感的。

从世界格局看，中美俄三角关系仍将是当前和今后一个时期影响国际战略格局走向的关键性因素。中国与中东欧国家合作也不可避免甚至会越来越多地受到中美俄三角关系的影响。未来，“16+1合作”如何才能行稳致远，除了做好自身的工作外，我们必须认真关注和思考国际格局的变化及其可能产生的影响。

2018年10月20日，首届中国—中东欧国家图书馆联盟馆长论坛开幕式在杭州图书馆举行。

“16+1合作”的本源是什么

陈新：

一直以来，外界对“16+1合作”有些误解，亟须正本清源，以正视听。“16+1合作”的出现是有特殊背景的。2008年金融危机爆发后，冰岛、匈牙利和罗马尼亚等多个欧洲国家接连发生经济危机。金融危机对中东欧国家的冲击是很深刻的。一是，一些中东欧国家加入欧盟后，金融体系实际上是被西欧银行控制的，金融危机爆发后，西欧的银行纷纷将在中东欧国家的资金撤回本国;二是，西欧是中东欧国家的主要投资方，金融危机爆发后，西欧国家自顾不暇，对中东欧的投资明显减少。在这种背景下，中东欧国家的经济发展受到影响，转而寻求更多的对外合作渠道和路径。2011年6月，温家宝总理对匈牙利、英国和德国进行访问。在出访匈牙利的时候，为配合温总理的访问，有关部门提出中国与匈牙利及周边国家召开一个经贸论坛，商讨经贸方面的合作问题。这个提议受到了热烈响应，十几个中东欧国家都派代表参加了经贸论坛。2011年希腊债务危机爆发揭开了欧债危机的“潘多拉盒子”，欧元区自顾不暇，中东欧国家对资金的需求更加迫切。于是在经贸论坛的基础上，2012年在波兰华沙召开了第一次中国—中东欧国家领导人会晤，这就是“16+1合作”的正式开端。合作的内容也由小到大、由浅入深，从经贸延伸到投资、金融等诸多领域。由此可看出，中国和中东欧国家之间的合作，并不是像一些别有用心势力所讲的那样是为了扩大自己的政治影响力，而是为了促进双边、多边经贸合作，而且是由相互需求促成的。所以西欧应该反省，是它们自己在中东欧国家需要西欧帮助的时候先“跑路”了，而“16+1合作”则是中国在雪中送炭，满足中东欧国家的渴求。