我国农村公共物品供给问题的对策研究

(电子科技大学公共管理学院 四川 成都 610000)

一、农村公共物品的含义及范围

按公共物品对农村社会、经济所起的作用来划分，农村公共物品应包括：①可持续发展类公共物品，如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设，生态保护、民兵、计划生育、社会福利、基础教育等①；②农村经济发展类公共物品，如道路、水利设施、病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设、行政服务、治安等；③农村社会基础设施类公共物品，如饮水、文化设施、广播电视、用电、通信、卫生防疫等，这类公共物品供给水平的高低，直接反映了当地农民生活水平。按是否同时具备消费的非排他性和非竞争性划分，可将公共物品分为农村纯公共物品和准公共物品。第一种分类方法中，第①和第②类基本上属于纯公共物品，第③类属于准公共物品。

二、农村公共物品供给在社会主义新农村建设中的重要意义

公共物品也被称为公共品、公共产品等。农村公共物品是指农村地域范围内用于满足农业生产和农民生活公共需要的各类物质产品或服务，具有一定的“非排它性”和“竞争性”的特征。农村公共物品是相对于农村私人物品而言，一般可分为农村纯公共产品、农村准公共产品。在我国农村，农民是弱势群体，对公共物品具有强烈的依赖性，而且随着农业市场化程度的提高，这种依赖性越来越强。另外，农业是典型的弱质产业，面临市场和自然双重风险，农业的自然特点导致了它作为一个独立的产业部门很难与其他产业相抗衡，这种特殊性决定了农村对公共物品的强烈依赖。

当前，落实农村公共物品的有效供给成为新农村建设的突破口之一，是实现新农村建设目标的基本条件。首先，有利于提高农业生产的产量和效率。可以降低私人产品的生产、运输、储藏、销售和决策等成本，提高农村私人产品的竞争力。同时可以有效地改变农业弱质与弱势的局面，降低农业的自然风险和市场风险，减少农业生产的周期性波动，提高农业的稳定性。其次，有利于农村第二、三产业的发展。农村非农产业的发展对农村公共物品具有很强的依赖性，农村公共物品的提供成为影响农村第二、三产业发展的重要因素。再次，促进新阶段农民生活走向宽裕的客观需要。公共物品的供给是居民生活综合质量水平的主要标志。

三、我国当前农村公共物品供给状况及成因

保障农村公共物品有效供给，是社会主义新农村建设的重点工作和重要任务。然而，目前农村公共物品的供给总体状况不仅表现在总量上的供给不足,而且存在供给结构上的不合理。我国由于长期不重视对农村公共物品的供给，造成了农村公共品的严重短缺。与“二元经济结构”相对应，我国公共物品的供给也是“二元结构”，公共物品的供给在我国城乡之间存在着巨大的差距，农村公共产品供给不仅数量短缺而且质量低下。一直以来，公共物品供给的城市化倾向都相当明显。城镇居民充分享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，而农民主要靠自己解决公共物品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。总之，农村公共物品的供给滞后，质量低下，总量严重不足，在总体上并不能满足农村发展的需要。同时，在农村公共物品的提供上实行的是与其基本生活物品“自给自足”型一样的供给制度，农民所需的公共物品在很大程度上是由农民自己承担。而农村公共物品是用于满足农村公共需要，由农民集体分享，在消费上具有非竞争性与非排他性的特征。从经济学的“理性人假设”理论看，每个农民都是从利己的动机出发，都以自己的利益最大化作为目标，都有“搭便车”的动机。这必然使得农民对投资农村公共物品的积极性不高，于是出现了市场在配置农村公共物品领域的“失效”。正是因为政府财力不足，农民投资农村公共物品的积极性也不高，导致了农村公共物品供给在总量上的严重短缺。现阶段我国农村公共物品的不足不仅表现在总量上的供给不足，而且表现在结构上的不合理，农民真正迫切需要的公共物品难以提供，农民不需要的公共物品却供给过剩，这种结构失衡现状在一定程度上影响了“三农”问题的解决。现阶段我国农村公共物品供给不适合农村的实际需求，基本上仍然沿用人民公社时期的自上而下的供给决策机制，对农民的需求偏好和个体差异并没有太多重视，农民无法行使自己的权利。农村公共物品的供给行为受地方政府部门决策者的政绩考核、职位升迁和追求利益等诸多因素的影响，导致农村公共物品供给的结构失调和需求偏离。一方面，强制性地供给了农民不需要的行政性公共产品，如与上级政府各种“评比、达标”等活动相关的非生产性的行政性公共物品供给极度膨胀，造成了资源的极大浪费；而另一方面，一些农民急需的生产性的和农户消费性的农村公共物品的供给则捉襟见肘。导致我国农村公共物品供给出现了多数公共物品的供给不足与少数公共品的供给过剩并存的状况。另外，我国农村税费改革后，农民负担减轻了，由沉重税赋引发的农村矛盾有所缓和，然而与此同时农村公共物品的供给也出现更严重的缺位。其主要原因：一方面，由于农业税改革不到位，使得农村公共物品成本分担、供给民主决策的机制无法有效建立。另一方面，税费改革后县乡收支缺口加大，制度外财政收入大大减少，而债务负担却不断膨胀，逐步沦为“吃饭财政”甚至是“讨饭财政”，何来资金投向农村公共产品的供给？事权与财权的极度不对称使得本来财力有限的乡镇政府提供农村公共产品的能力更加降低，原本就已存在的农村公共产品供给不足的情况更为严重，全国许多地区在实现农民“零负担”之后，道路修建以及基础教育的投入都受到很大的影响。

四、完善农村公共产品供给机制的改革建议

(一)建立城乡一体化的公共产品供给体系，推进城乡协调发展。要完善农村公共产品供给机制，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制的改革与创新，调整政府公共支出政策，加大政府对农业和农村的扶持力度，落实农业的基础地位，实行工农业协调发展的战略，增加财政支农资金的投入，调整财政支农结构，加大对农村和农业基础设施、农业科学技术、农村基础教育的投入力度。

(二)明确各类农村公共产品供给主体，实施多元化战略，完善农村公共产品供给机制。按照农村公共产品的类别、层次，确定城乡各类农村公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供农村公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确界定各级政府应提供哪些农村公共产品。在明确各类农村公共产品供给主体后，可以尝试引入民间资本参与农村公共广品供给，弥补政府财政能力的不足和供给效率的限制。

(三)完善农村公共产品的供给决策机制。引入农民需求表达机制推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，使农民的意见得到充分的反映．改变农村基层领导人由上级组织部门安排的做法，把主动权交给农民。在尊重大多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共产品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策模式，保证农村公共产品有效供给。由于公共产品是具有非竞争性和非排他性的社会产品，个人即使不参与公共产品供给决策，也可以在公共产品被提供后享受其带来的益处，这就导致“搭便车”行为难以杜绝。