环境保护类PPP项目的操作实务浅析

雷艳 钟声 袁婷 马士光 郭蓉

摘  要：环境保护是我国的基本国策，将其与PPP模式融合，将会有效提升环境保护工作的质量与效率。本文结合实践经验，阐述环境环境保护类PPP项目的操作流程，并就一些问题进行解析。

关键词：环境保护;PPP;操作;实务

中图分类号：D668  文献标识码：A    文章编号：1671-2064（2019）03-0000-00

0 前言

PPP模式即政府与社会资本合作，通过引入合适的社会资本参与公共基础设施的建设与运营维护，为公共服务增质提效[1]。PPP模式推行已久，在污水处理、环境监测等环保领域也已有了较多的应用[2-4]，本文就实践中环保类PPP项目的操作实务作简单分析与介绍。

1 PPP项目的操作流程

根据财金[2014]113号文，政府和社会资本合作（PPP模式）的操作流程主要分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行及项目移交五个阶段，五个阶段贯穿PPP项目的全过程，每个阶段又由若干项工作构成，且每项工作环环相扣、相互关联。

如项目准备阶段的实施方案编制工作，只有在项目完成筛选、并在项目初步实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证通过专家评审并得到实施机构与财政部门的同意后，实施方案才能够顺利完成编制。而项目采购阶段又要以准备阶段完成的实施方案作为纲领性文件，指导资格预审文件与采购文件中核心内容的编制;但实践中也可能出现要根据采购文件反过来修改实施方案的情况，一般都是在客观条件或采购人意愿发生变化时。

PPP项目的操作流程如下图1所示。

2 环保类PPP项目的操作实务解析

2.1项目识别阶段

环保类PPP项目可由环保行业的职能部门或事业单位作为项目发起人。根据各地机构设置不同，有住建局作为发起人的，也有住建局排水处、城管局以及相关事业单位作为发起人的，均符合PPP相关文件规定。项目发起人需要提交项目建议书（和/或）项目可行性研究报告，论证项目采用PPP模式是否可行并对项目进行筛选，确定项目是否适合采用PPP模式。目前，环保领域的项目基本属于鼓励采用PPP模式的，尤其是水污染防治、污水处理、垃圾处理等行业，此类新建项目均为强制采用PPP模式，因此环保领域的PPP项目筛选范围较大、易于选出。

对于选定的项目需要开展物有所值评价及财政承受能力论证，以评价项目采用PPP模式是否实现了“物有所值”，另外，项目的政府补贴责任应在当地财政可承受范围内（不超过一般公共预算支出的10%）。环保领域的项目较早采用PPP模式（在PPP模式推行之前在污水、垃圾处理等部分项目中已采用特许经营形式），实践已经证明通过引入经验丰富的社会资本可以更好地发挥环保基础设施的功能，且能够实现成本节约，因此此类项目物有所值评价一般都是高分通过。另外，相较于大型的基础设施如片区开发、特色小镇、保障房建设等项目，环保类PPP项目投资规模较小，且污水处理、垃圾焚烧等项目还具有稳定的现金流，市场化程度较高，在PPP的回报机制中通常属于缺口补贴形式，财政的支付压力较小，也容易通过财政承受能力评价。

2.2项目准备阶段

项目准备阶段需要成立PPP工作小组，同时需要当地人民政府授权实施机构作为项目的实施主體推进项目。此阶段需要完成项目的实施方案，实施方案作为PPP项目的纲领性文件，方案中确定的交易结构与边界条件将指导后续的项目采购、项目执行及项目移交。环保类项目在编写项目实施方案时，要着重对项目的回报机制、调价机制、绩效考核进行重点分析，明确项目的接收标准与产出标准。

以污水项目为例，项目的回报机制一般为可行性缺口补助，且需设置保底水量（即基本水量）。在计算可行性缺口补助时主要有两种方式：一种是在PPP模式推行之前就在使用的财务内部收益率倒推法。通过倒推计算出一个水价，政府按照社会资本方中标的水价进行补贴，当实际水量与基本水量不符时，启动调价机制。考虑到水量越小、吨污水运营成本越高，实践中当实际水量高于基本水量时，按照打折后的水价进行补贴;实际水量低于基本水量的，按照水价上浮一定比例进行补贴，以保证污水厂的正常运营。另一种缺口补助计算方式是采用“可用性付费+运营成本-使用者付费”公式，将可用性付费的支付与运营期绩效考核挂钩，使项目公司充分重视后续的运营工作。

污水厂的绩效考核不仅要对日常的运营维护情况包括设施正常运转率、运营成本合理性、运营高效性、公众满意度等进行考核，也要对项目水质达标率进行考核，对于污水处理项目，水质达标才是根本目的。

项目准备阶段所需的材料编制完成后需及时上传至财政部PPP综合信息平台，以完成PPP项目的入库，一般由承担财政支付责任的县（区）级财政部门负责填报。2017年下半年，随着财办金[2017]92号文的发布，对于无现金流的公共基础设施项目要“审慎入库”，文件的发布造成很多PPP项目入库受阻，但根据财金[2016]90号文，环保领域PPP项目大多数属于“两个强制”项目，入库难度不大，且较容易获得地方政府PPP基金的支持。

2.3项目采购阶段

根据财金[2014]113号、财库[2014]215号文，PPP项目采用资格预审制，且在采购评审结束后加入确认谈判环节，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。

采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定，但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。

环保领域PPP项目在采购阶段应着重关注如何在资格预审文件中设定合适的资格条件，以及如何设置采购文件中的评分标准和评分办法，这关系到是否能够采购到适合项目的优秀的且符合实施机构期望的社会资本。在设置资格条件时，因环保领域的运营资质已在近年逐渐取消，环保领域PPP项目一般会将环保专项施工资质及一定数量的环保专业人才作为资格条件，但对环保运营资质已不作要求。

2.4项目执行阶段

PPP项目进入执行阶段，标志着PPP项目的落地，此阶段主要围绕项目的融资、建设、运营等工作展开。环保类PPP项目进入执行阶段后，首先要根据项目的实际情况决定是否成立项目公司，如成立项目公司，则需完成项目公司成立的相关工作，如公司章程的制定、股东协议的签订、营业执照的领取等。在项目建设完成后，环保类PPP项目一般需要试运行，试运行结束后即进入运营期（也有将试运行计入运营期的），运营期需要根据绩效考核标准按效付费。PPP项目在运营过程中，需要及时开展项目中期评估及后评价。

环保类PPP项目在执行中需要注意的问题，以污水项目为例，首先关注运营成本是否节约;其次是水量是否能够达到基本水量，如达不到，是客观原因还是项目公司自身原因（如运营不善造成的管网漏损率高等），并合理提出调价;第三，实际收益是否达到预期值，这关系到项目公司能否长久、稳定运营下去，也是关系到社会资本的切身利益。对于污水PPP项目来说，一般很少出现暴利的情况，基本属于“盈利而不暴利”的水平，且环保类PPP项目较容易得到金融机构的支持，融资成本优惠幅度较大，对项目公司来说，也避免了资金困境;根据财政部最新消息，环保领域PPP项目还将有专项支持资金，只要能够在运营中获得合理的收入，就能够保住成本并得到一定利润。此外还要关注是否能够达到绩效考核预定标准，减少不必要的扣费，才能使实际收益接近预期收益。

2.5项目移交阶段

在PPP项目合同设定的合作期满后，项目公司需将项目移交给政府指定的机构，或在同等条件下优先委托项目公司继续运营。环保领域PPP项目因专有设备较多，在移交时要着重关注设备的完好性、可用性，以保证项目在移交后仍能够正常运转。

3 结论及建议

PPP模式推行至2018年，相关规章制度越来越多、越来越健全，与初期相比，整个操作流程将越来越规范、越来越高效。但环保类PPP项目在实际操作中也应注意以下问题：

（1） 处理好财政部门、住建部门以及环保部门在环保类PPP项目中的关系。财政部们作为PPP项目入库监管的主要单位，承担着此类PPP项目的政府支出责任，对PPP项目实施全过程的监管;住建部门和环保部门可能会作为实施机构或行业主管部门参与此类PPP项目，明确各自职责边界、理顺相互之间的关系，才能有序、高效推进项目。

（2） 重视运营环节。自财办金[2017]92号文发布以来，无运营内容的项目将严禁采用PPP模式。对环保领域的PPP项目来说，运营是最重要的环节。但实践中发现，某些环保类项目一味关注建设过程中获得较高施工利润而忽视了建设质量，造成运营环节的成本超支、环保PPP项目回报率下降等问题，造成整个项目的不可持续，导致项目无法继续运营而失败。因此，在环保类PPP项目中一定要遵照全过程、可持续的原则，才能确保项目的成功。

参考文献

[1]王彧.中国PPP 项目的发展现状及其问题[J].上海大学学报（ 社会科学版），2017，34（5）：94-105.

[2]孙曦东.水环境综合治理PPP 项目建设模式浅析[J].工程管理，2018（8）：41-42.

[3]罗刚，胡宁.镇江市基于BOO模式构建岸边小型水质自动监测系统初探.环境监控与预警，2018，10（1）：10-13.

[4]徐亮，钟声，曹军.新形势下江苏省地表水自动监测站运行管理模式对策建议.環境监控与预警，2015，7（5）：61-64.

收稿日期：2018-11-16

作者简介：雷艳（1985—），女，河南唐河人，硕士，工程师，研究方向：环境咨询、ppp咨询等方面。