向全主体全过程全风险管理转变

王宏伟

从去年11月28日张家口盛华化学有限公司爆燃事件，到今年3月21日江苏盐城响水县天嘉宜化学有限公司爆炸事件，4个月内，连续因危化品安全造成重大事故。毫无疑问，在我国工业化、城市化、信息化向前演进的过程中，危化品安全已成为应急管理的重中之重。

从几次事件中可以总结出一些共性特点：一是危化品企业与人群聚集区的安全距离不足，一旦发生事故，可能导致严重后果；二是危化品企业从富庶地区向贫困地区转移，而后者防灾应急的能力薄弱；三是在城镇化过程中，危化企业通常布局在城乡接合部，基层基础应急水平有待提高：四是化工园区内危化企业集束式布局有利于集约生产，但却增加了连锁性事故发生的可能性。

以往，安全监督主要侧重的工作有三：一是对危化品企业的日常管理与执法检查，即风险管理：二是在响应过程中提供技术支持并参与专业救援：三是事后调查追责等。但在实践过程中，既有的模式遇到了新问题。首先，传统安全生产主要是对企业围墙内的风险监管，忽视与社会的交叉关系，在危化品企业与村落、社区安全距离不足的情况下，危化企业风险就有可能波及社会面，如“11·22”青岛输油管道爆炸事件、“8·12”天津滨海新区爆炸事故、“11·28”张家口爆燃事件等，都是因危化企业事故造成群死群伤的例子。

其次，以往危化品安全生产靠安监部门对企业监管，监管人员面对点多、面广、环节长的监管对象，难以做到全覆盖、零死角、全过程、零盲区，责任重大、压力“山大”。面对监管，企业本能地出于节约成本的动机，机会主义地逃避、应付监管，与安监部门玩猫捉老鼠的游戏。这样，政府安全发展的理念与企业追求经济利润的动机就存在鸿沟。

再次，重大危化品事故发生后，安监部门往往会釆用全行业大检查的方式紧急排除隐患。大检查作为一种运动式治理模式，是治标行为，它可以为治本赢得时间，但若只治标、不治本，大检查就会成为一项格式化动作。

面对新情况、新形势，我们必须更新既有的危化品安全生产模式，以现代应急管理模式取代旧有模式。

现代应急管理是全主体、全过程、全风险管理。全主体体现的是治理理念，呼唤政府、企业、社会组织和公民形成合力，协同应对。全主体应急模式要求企业的自律和政府、社会的他律有机结合，形成无缝监管网络，让零死角、零盲区成为可能。同时，这也有助于解决企业与社会交界面监管乏力、特大危化事故频发的问题。此外，全主体也可以把企业应急与社会救援整合起来，是危化企业增强公众信任、修复被损声誉，避免邻避现象的有力举措。

全过程是指现代应急管理包括预防、准备、响应、恢复四个环节与活动。在现代应急管理模式下，风险管理要转变为风险治理，多元化主体协同发力，并釆用经济、行政、法律等多样化政策工具，让危化企业不想、不愿、不敢铤而走险，使安全成为名副其实的底线、红线、高压线。在准备和响应环节，危化企业要被纳入到政府应急体系中，企业通过参加培训、演练等形式，可提升安全意识、培育社会责任、塑造安全文化，变“要我安全”为“我要安全”。在恢复阶段，危化品事故调查评估要发挥学习效应，全面、认真、真实、客观地总结经验教训。充分发挥智库和外脑的作用，不溢美，不隐恶，以斑窥豹，全面反思、持续改进应急管理。问责很有必要，但问责取代不了学习。只有通过学习，才有可能化危为机。调查报告不能仅停留在“安全生产责任制不落实”等抽象表述层面，必须深挖事故背后的问题。同时，把调查评估作为科学追责的前提，而不是应对舆论的形式。

全风险就是统筹应对各种危化品风险，包括自然、技术与人为的风险。危化品风险可能由企业外溢到社会，也可能是社会风险向企业的输入，治理必须有跨界跨域的思维，不能是撞击－反射式的。

在新一轮机构改革中，我国组建了应急管理部，整合了安监部门的绝大部分职能。危化品安全生产釆用现代应急管理模式恰逢其时。安全是监管出来的，也是生产出来的。在社会复杂性与不确定性明显增加的背景下，强化危化企业安全责任不能仅靠外部控制，也需要内部激发，使危化企业的安全行为不仅因为慑于被罚得倾家荡产，而且因为慑于头顶上的利剑和心中的道德。无知者无畏，无能者无力。危化品安全生产的应急模式是对企业的教育，使其知畏知止。同时，它也给企业赋能，使其有效管控风险、应对危机。▲

（作者是中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任）