改革开放40年来我国农业保险发展历程及展望*

李 丹，张胜男

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

一、引 言

农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务安排，是推动农业发展的有力支持（冯文丽，2008），是现有市场条件下除农业科技与农村金融外，推动我国农业现代化发展的重要支柱，其在农业生产中的作用及对农业政策的支持日益受到各国政府重视。

中华人民共和国成立之初，为促进农业生产恢复和发展，中国人民保险公司于1950年开展第一轮农业保险试验，但1958年末中央政府在武汉召开的财政工作会议的决定出台后，国内保险业务正式取消，直至1982年国务院在国内保险业务发展意见中指出要逐步试办农村财产保险等业务（周桂贤，2012），国内农业保险自此拉开新帷幕。简言之，改革开放前，国内农业保险仅经历8年短暂期试办阶段，1958～1982年经历长达24年停办阶段，在改革开放大背景下，我国农业保险发展开启破冰之旅（黄英君，2009），逐步经历恢复再发展、停滞甚至萎缩、稳步发展再至全面推行与创新发展的曲折历程（李丹等，2017）。分析我国农业保险发展历程，一系列支持文件的出台，逐步凸显农业保险在我国农业发展中重要地位，从政府至农户，农业保险重视程度与投保意识逐渐加强，才促使农业保险有效服务于农业经济发展。

二、我国农业保险发展历程

（一）农业保险恢复发展阶段（1978～1992年）

1978年12月，十一届三中全会召开标志我国迈入改革开放阶段，农村主要经营方式变为家庭联产承包责任制，农户要独立面对包括自然风险与市场风险在内的农业风险，1982年2月，国务院批转中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》中指出，要逐渐开办农村财产保险、畜牧保险等农业保险业务，以更好地运用保险功能服务全国农民。至此，在改革开放大背景下的中国农业保险翻开新篇章。中国人保公司虽重新经营农业保险相关业务，但却遵循商业保险经营模式，保险公司直面分散农户参与农业生产经营中的农业风险，风险大、成本高、收益低，出现大干大赔、亏损突出现象。

为推动农业保险发展，中央政府1985～1986连续两年出台农业保险相关政策文件且多次强调着力发展农村相关保险事业。1985年，新疆生产建设兵团农牧业保险公司（中华联合财产保险股份有限公司）成立，这是我国成立的第一家以农业保险为主营业务的保险公司。

1982～1986年农业保险业务恢复经营试办阶段，依然由中国人保垄断经营（卓志等，2008），1986年试办农业保险包括玉米、水稻等主要粮食作物，甘蔗、甜菜等经济作物以及水产牲畜等养殖生物在内的超百种标的。在财政未对仍处于独家经营状态的中国人民保险公司（国有）利润考核情况下，农业保险业务经营亏损通过公司内部“抽肥补瘦”方式消化。但在市场法则和公司体制作用下，农业保险业务仍因亏损而在中国人民保险公司中无地位，缺乏发展活力和后劲，加之农村、农民收入水平低下，风险意识有待提高，以及伴随家庭联产承包责任制出现的农村合作组织弱化等因素，农业保险发展速度较慢。农业风险高发性、农业保险覆盖面极窄，使得全国超出90%的农户无法享受风险保障，许多农民对农业保险毫无概念。

1987年中央5号文件提出有条件的地方可试办合作保险，为中国人民保险公司农业保险改革基础。1989年后，中国人保借鉴日本农业共济经验将农业保险从公司商业化经营向“政府组织推动、农民互助共济、保险公司经办”方向转变，以扭转我国农业保险商业化经营发展困境，这意味着农业保险与中国人保的其他商业保险业务彻底分离，通过建立试点，实行“单独立账、单独核算、结余留地方积累滚存壮大风险基金”的财务核算办法，提升农业保险政策地位和政府支持发展农业保险积极性，在基层组织建立农民保险互助会，发展保险服务站。自此，河南、河北、湖南、云南、吉林、新疆、河北、山东、上海等地相继开展政府政策引导与农民互助合作协作的农业保险试点，促成农业保险经营主体多元化发展（孙祁祥等，2009），随着国家不断推出新的政策支持发展农业保险，各级保险机构也积极跟进国家政策，开始经营农业保险，农业保险经营主体不断扩大，其中包括综合性保险公司、专业性农业保险公司、互助保险协会等。多家机构共同经营农业保险，完全市场竞争的存在也会促使保险机构不断完善或开发新型保险产品，使农户多一份选择，促进农业保险良性循环。

1991年，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》中提出戮力发展农村保险事业，国内农业保险也在各级政府推动下再度兴起。中国人保成立专门的农业保险业务部门，农业保险虽未摆脱商业保险公司体制羁绊，但由于公司内部高度重视，农业保险发展突破新高度。

由图1可知，1982年我国农业保险保费收入仅23万元，但保险赔付支出22万元。1984年，保费收入超过1 000万元，三年后突破1亿元。1991年，农业保险保费收入高达4.55亿元，呈逐步恢复趋势，在此期间，农业保费收入从1982年23万元升至1992年8.17亿元。虽然此阶段有5年的赔付率高于100%，但农业保险标的从1982年仅生猪、大牲畜等少数险种增至1992年棉花、水稻、烤烟、鸡、羊、虾、扇贝养殖等近百个险种，涉列领域涵盖农、林、畜牧、渔业等（叶朝晖，2018）。

图1 1978～1992年我国农业保险经营情况

（二）农业保险停滞萎缩阶段（1993～2003年）

1993年起，国有企业市场化改革，财政部开始考核中国人保利税指标，1994年，保险公司全面商业化转轨，将内部助推农业保险发展的“抽肥补瘦”机制叫停。中国人保全面向商业化保险公司体制转变过程中，将非营利性农业保险归类为一般财产保险，按普通财产保险模式经营，农业保险实际已重归公司原体制，不再实行单独立账、单独核算试点，业务受公司“不能大干又不能不干”的内控制约，导致1996年后农业保险发展空间缩减，业务规模下降，人员队伍和机构建制逐步撤并、缩小，农业保险体制改革和中国人保体制分离成为迫在眉睫的选择（孙蓉等，2008）。从图2中1993～2003年保费收入变化趋势中可见农业保险发展出现停滞甚至萎缩。由图2可知，此阶段农业保险经营模式存在问题，1992年我国农业保险保费收入已超过8亿元，而1993年降至5.61亿元，之后农业保险保费收入水平基本维持在5亿元左右，2001年保费收入甚至降至3亿元，我国农业保险发展出现停滞甚至萎缩局面（孙蓉等，2008）。

图2 1993～2003年我国农业保险经营情况

1996年8月，《国务院关于农村金融体制改革的决定》指出逐步创建农业保险合作社或具有国家性、地方性的农业保险公司，国家将在一定程度给予政策支持。但此阶段行政干预过度，政府强制性要求农户以乡或村为单位集体投保并强制性收取保费，农户抵触感强烈，以至于2000年后中国人保财产保险股份有限公司实际大范围停办农险业务并撤消各级农业保险相关机构。农业保险陷入困境，其可持续发展无从谈起。相较于1992年8.17亿元保费收入，2003年全国保费收入降至5亿元，表明当时农业保险产品已无法满足农户现实保险需求。

（三）农业保险稳步发展阶段（2004～2013年）

2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要加大国家对农业的支持保护，增加各级财政对农业和农村的投入。探索建立政策性农业保险制度。虽然我国经济快速发展，但农业第一地位不可撼动，一系列农业政策文件的出台，将“三农问题”推向新高度。与此同时，政府决策层也意识到农业保险在农业发展中支农惠农作用，且党中央、国务院高度重视农业保险发展。2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中首次提出要加快建立政策性农业保险制度并对符合条件的农户给予相关保费补贴，为积极落实一号文件新要求，保监会积极推动农业保险发展：一方面，保监会各派出机构在全国范围内展开专业农业保险调研；另一方面，在行政审批上优先考虑农业保险，并先后批准成立江泰保险经纪公司、上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司以及阳光农业保险公司，依托上述机构在全国9个省区市启动农业保险试点，农业保险逐步复苏。2005年，我国农业保险保费收入达8.46亿元，同比增长94.8%，增长率几近翻倍。2006年，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（“国十条”）明确指出农业保险重要支农地位，并要探索建立“农户保费补贴+农险公司经营管理补贴”双效补贴结合的农业保险长效发展机制。2007～2013年连续7年中央一号文件多次强调加大政策性农业保险试点范围、构建农业风险防范体系、完善保费补贴机制等要求。此阶段我国对如何构建农业灾害补偿制度的农业保险制度体系虽未形成规划，但多种形式的农业保险试点已展开，尤其是2007年在四川、湖南、江苏、新疆、内蒙古、山东6省区试点财政投入10亿元，能繁母猪保险投入11.5亿元，2008年财政投入增至60.5亿元，2009年中央财政再次加大投入90亿元，极大推动农业保险进一步发展。2010～2013年中央一号文件逐步加大政策补贴扶持力度，力求推动农业保险健康稳定发展。各项关于发展农业保险事业文件陆续出台，侧面验证党中央对农业保险后续发展的高度重视，中央及各级地方政府对投保农户保费补贴及对保险公司经营管理费用补贴均很大程度推动农业保险快速发展，具体细节制定或许略有分歧（张跃华等，2006），但对农业保险未来趋势走向达成共同愿景，农业保险的宏观发展框架思路基本形成（龙文军等，2008）。

2004～2013年连续10年的中央一号文件关于农业保险政策的出台，足见政府部门对于农业保险在解决“三农”问题中作用的重视，使得我国农业保险走出停滞萎缩局面，开始快速恢复发展阶段，农险保费收入从2004年不足4亿元至2007年达50亿元，2008年保费收入则突破100亿元，之后保费收入稳步上升，分别在2012年、2013年突破200亿元、300亿元（见图3）。

（四）农业保险全面推行与创新发展阶段（2013年～至今）

2013年3月1日《农业保险条例》（以下简称条例）正式实施，标志我国农业保险试验阶段彻底结束，政策性农业保险开始在全国全面实施的新转折，开拓农险新天地，明确了我国农业保险发展的“政策性”定性和“国家支持的保险制度”定位。2003年前，国内学者关注并提出农业保险只有通过正式立法才可推动其更好更快地支持农业发展，而2002年修订的保险法中提到农业保险由法律、行政法规另行规定，此时各级政府及保险机构才真正意识到农业保险立法重要性。2006年末，在国家农业部、财政部、保监会等相关部门大力倡导下，正式起草《农业保险条例》，《农业保险条例》中关于农业保险经营性质、保费补贴比例、补贴险种、保障范围等工作均有明文规定，其正式颁布也为农业保险发展奠定良好法律基础。

《条例》带来多层面正效应：一是农业保险内涵扩大至涉农保险；二是农户对农业保险认识程度加深，投保意识增强、投保热情高涨；三是农险经营机构对农业保险经营态度发生重大转变；四是明确定位政府部门管控；五是农业保险监管有明确依据；六是相关配套法规不断完善。《条例》明确定义农业及涉农保险范围，扩大农业保险机构范围，不仅局限于保险公司，互助保险等相关保险组织也纳入经营范围，为灵活多样、以多种形式开展和健全政策性农业保险制度提供法律依据和正确导向。从立法层次看，虽仅为法规，但已是我国农业保险发展史上的重大突破。2013年以来，我国农业保险产品和保险技术创新均极大发展：中国人保财险公司先后开发保障江苏夏淡绿叶菜、北京秋播大白菜、浙江芦笋、宁夏设施蔬菜、重庆生猪、四川生猪、江苏苗鸡等价格指数保险产品，保障范围也拓宽至市场风险，破解“谷贱伤农”难题，相对稳定农产品价格，保障农户收益（邹茵，2014）。除价格指数保险外，多家公司在多地试点天气指数保险。国元农险不仅在芜湖等地开展超级稻气象指数保险试点，还与安徽省气象局联合建立“农业气象灾害评估和风险转移联合实验室”，进一步提高防灾减损能力。目前，我国开展的气象指数保险业务主要有：西甜瓜梅雨强度指数保险（上海）、小麦种植天气指数保险（安徽）、水稻高温热害天气指数保险（安徽）、蜜桔树气象指数保险（江西）、海珍品风力指数保险（大连）、烟叶冻灾和水灾指数保险（福建）、大豆及玉米种植保险（黑龙江）、蜂业保险（北京等地）、橡胶风灾指数保险（海南）。

农业保险发展不仅依靠开发创新型农业保险产品，农业保险技术创新也有效提升其服务效率。如卫星遥感、无人机航拍等技术应用于种植业保险领域中的承保与理赔环节，提升种植业保险业务效率和服务水平；电子耳标技术、二维码和DNA生物鉴别技术等应用于养殖业领域，有效防范道德风险，强化养殖业高价值标的管理。

在产品创新和技术创新的同时，我国原有农业保险业务不断深化提升。首先，产品类别不断细化；其次，保障额度不断提高；传统成本保险已无法满足农民风险保障需求，在新形势下，多家保险公司推出产量保险、产值保险业务；再次，在涉农领域不断拓展业务。2013年以来，农业保险在涉农领域开展的业务主要有农机互助保险、渔船保险、以农险保单质押贷款、贷款保证保险业务等，对保障农村经济发展发挥重要作用。

《条例》实施后，全国政策性农业保险业务快速增长，由图4可知，我国农业保险呈全面稳定发展趋势：2013年保费收入迅速升至306.6亿元，同比增长27.4%，为农户提供1万亿元以上的农业风险保障。2014年保费收入较2013年略有提升，达325.78亿元，同比增长6.2%，增速虽减缓，但整体趋于稳定增长态势，为农业提供风险保障1.66万亿元，同比增长19.42%；支付赔款214.6亿元，同比增长2.86%。2015年农业保险风险保障超过2万亿元，在大部分省区降低保险费率情况下，总保险费收入374.9亿元，增长15.08%，为受灾损失农户支付赔款237.05亿元，赔付率63.23%。2016年农业保险总保费收入417.7亿元，同比增长11.42%，支付总赔款299.2亿元，赔付率高达71.63%。2017年保费收入进一步上升，高达479.06亿元，同比增长14.69%，支付农业保险赔款334.49亿元，同比增长11.79%，赔付率近70%。

农业保险不断强化其“惠农”作用，无论在赔偿农户经济损失、帮扶农户灾后快速恢复再生产，还是有效保障农户基本生活方面均发挥“社会稳定器”作用，有效支农惠农、解决农户因灾致贫、因灾返贫的社会问题。

图3 2004～2013年我国农业保险经营情况

图4 2013～2017年我国农业保险经营情况

三 我国农业保险的发展展望

纵观我国农业保险改革开放40年来的实践与发展，虽取得一定成绩，但仍处于实践探索阶段，为使我国农业保险事业持续健康发展，建议如下。

（一）拓展农业保险理论研究与实践视野

农业保险不仅是保险企业经营的一项业务，也是国家支农惠农的关键性农业政策工具，农业保险担负保障农业健康发展的重要使命。从宏观角度看，农业保险应作为一项农业政策工具与我国农业发展制度结合，发挥其“稳定器”作用。我国农业保险理论研究应着眼于政策目标的实现，主要包括：（1）保障农业稳定发展、保障国家粮食安全；（2）保障强农民收入稳中求进；（3）加强国内粮食质量控制与供给；（4）有效降低农产品价格以加强出口；（5）农业保险助力脱贫攻坚战（庹国柱等，2018）。

（二）探索科学分散农业风险机制

农业风险高度关联性使其难以在空间上很好地分散，进而造成农业巨灾损失，如2008年南方雪灾事件、汶川大地震事件，经济损失巨大，单独的商业性保险公司难以承受巨额损失赔偿，因此，亟需建立科学的农业风险分散机制（徐婷婷等，2018；孙蓉等，2007）：一是扩大农业保险覆盖率，实现多地区多户投保农业保险；二是实行“强制+自愿”投保方式，即针对一些低保费的主要农作物和养殖生物实行强制投保，而高保费经济作物则实行自愿投保方式；三是有效建立农业巨灾风险基金（庹国柱，2012），将农业保险经营风险分散至国内农业市场甚至是国外市场。

（三）规范农业保险经营体系

我国农业保险区域性试点居多，均处于“单枪匹马”状态，在全国范围内尚未形成独立且完善的农业保险经营体系。从我国国情及国际发展经验看，在商业性保险公司单独核算、分账管理，政府对政策性保险产品补贴的前提下，由商业性保险公司经营原保险、政府成立的相关政策性保险机构经营再保险相对合理，可合理利用商业保险公司运行机制和网络体系以节约管理成本。此外，设立专门的政策性农业保险部门经营农业再保险，既可利用现有政策性农业金融资源，减轻政府财政支出压力，又可实现农业保险与农业贷款有机结合，实现双效监管。

（四）开发创新型农业保险产品

依据不同需求主体创新农业保险产品体系，实现农业保险需求者需求效用最大化。第一，针对新型农业经营主体设计符合其农业保险需求的保险产品，由于新型农业经营主体经营规模及面临的农业风险较大，现行农业保险产品无法最大化满足其需求。第二，依据各地区资源禀赋设计符合当地需求的保险产品，尤其是符合当地特色的农产品相关保险，更有利于龙头企业带动贫困户脱贫。第三，依据保险需求方承受能力设计梯度式保险产品，尽量实现“能保则保、愿保尽保”的目标，增强其抵御风险能力。第四，加大针对中、东、西部地区的农业保险保费补贴力度，提高政府部门保费补贴比例，降低农户或新型农业经营主体保费承担比例，以稳定国家粮食安全。