地方政府举债融资政策的梳理和分析

尹煜

《经济导报》数据显示，基础产业信托方面，2019年三季度基础产业信托募集资金1087.55亿元，环比增加0.13%，但与去年同期相比依旧大幅增长89.73%。这一方面由于经济的下行压力较大，基建投资对经济的拉动作用比较重要，融资需求较大;另一方面， 在房地产信托、通道业务受限，创新业务发展还难以填补传统业务下滑的缺口的情况下，信政业务对信托公司来说也有较强的吸引力。而信政业务的发展以及风险，一般受地方政府举债融资政策的影响较大，下文对相关政策进行梳理分析。

一、地方政府债务的成因、发展和风险积聚

1994年分税制改革导致地方政府财政收入减少，同时， 1995年老《预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券。我国当时又处于城镇化进程的关键时期，地方政府需要大量资金用于市政建设，融资平台开展基础设施建设投融资开始兴起。

2008年金融危机，我国经济增速受到显著冲击，中央出台一系列经济刺激计划，2009年的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009] 92号）中提到：“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，地方政府债务规模大幅扩张。

地方政府债务在完善地方建设发展，推动经济增长方面发挥了重要作用，但是其中也有许多预算软约束、盲目扩张、违规举债等问题，随着债务规模的扩大，地方债务风险上升。

随着风险的上升，国家对平台风险的规范治理加强。实际上，近两年，去杠杆、防风险也是国家经济工作的重要任务。 在这样的背景下，规范地方政府债务融资的政策陆续出台。

二、地方政府举债融资政策的主要内容和影响

1.2014年9月，国务院发布的43号文，即《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》：赋予地方政府发债权，剥离平台企业的融资功能

经国务院批准，省级政府可以适度举借债务。举债只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。无收益的公益性事业，地方政府可以发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展，可以发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。推广使用PPP模式。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，剥离平台企业的地方政府融资功能方面。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供擔保。43号文后，预算法修订，新预算法支持了43号文的规定。在43号文的框架下，有疏有堵，违规举债、担保受到了一定的遏制，但仍时有发生，尤其是一些“变相”违规问题 。

2.2017年5月，财政部会同其它部门，发布的50号文，即《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》：主要针对地方政府违规融资担保

虽然43号文有明确规定，但是地方政府违规担保仍有发生，尤其是43号文所没有考虑到的利用PPP等形式隐性担保、变相举债，开始大规模出现。50号文要求融资平台公司举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确2015年1月1日起新增债务依法不属于地方政府债务;重拳规范PPP，要求地方政府不得通过利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本承诺最低收益，不得对任何股权投资方式额外附加条款变相举债。允许地方政府出资设立规范化和市场化运作的担保公司，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。50号文后，地方政府出具担保或者变相担保承诺等，对于之前43号文的地方政府不得违规担保问题，加强了监管。

3.2017年6月，财政部发布87号文，即《财政部关于坚决制止地方政府购买服务名义违法违规融资的通知》：主要针对政府购买服务实现变相违规举债

87号文也是进一步“围堵”地方政府的违规举债方式，以实现“对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖”。它除了重申政府购买服务的规定外，还给出了政府购买服务范围的负面清单，建设工程、基础设施建设、储备土地前期开发及农田水利等建设工程、打包而成的建设工程与服务、融资行为，均不可纳入政府购买服务范围。87号文后，对于借政府购买服务，进行工程建设等，得到了约束，降低地方政府隐性债务增长。

4.2017年国资委发布的192号文，即《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》：主要是规范央企PPP的经营管理，防范央企参与PPP的经营风险

192号文，要求央企开展PPP项目，要坚持战略引领，强化集团管控;严格准入条件，提高项目质量;严格规模控制，防止推高债务风险;优化合作安排，实现风险共担;规范会计核算，准确反映PPP业务状况;严肃责任追究，防范违规经营投资行为。纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。要明确相关子企业PPP业务规模上限;资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业，不得单独投资PPP项目。投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本，严禁开展不具备经济性的项目，严厉杜绝盲目决策，坚决遏制短期行为。192号文后，央企开展PPP项目，受到了更多约束。

5.2018年3月，财政部下发的23号文，即《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》：主要对金融企业参与国有企业、地方政府、PPP以及政府融资平台的投融资，提出要求

23号文的基础仍然是43号文，出发点抑制金融企业在地方政府违规举债中的一些不当行为，目的依然是防范和化解地方政府债务风险。要求金融企业与地方政府合作，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资;不得违规新增地方政府融资平台公司贷款;不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任;不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或PPP项目资本金。按照23号文，金融企业依然可以参与地方建设融资，包括向地方政府融资平台或者PPP项目提供融资，但是要遵循“市场化融资”原则，要按照“穿透原则”加强资本金审查，进行还款能力评估， 要求融资主体、项目的自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，这些市场化融资原则，主要是要剥离“地方政府隐性担保”。

6.2018年10月末，国务院发布了101号文，即《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，主要针对基础设施投资补短板

在当前投资增速放缓，特别是基础设施投资增速回落较多的实际情况下，101号文，提出了加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度，对已签订借款合同的必要在建项目，金融机构可在依法合规和切实有效防范风险的前提下继续保障融资，对有一定收益或稳定盈利模式的在建项目优先给予信贷支持。鼓励通过发行公司信用类债券、转为合规的PPP等市场化方式开展后续融资。在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，引导商业银行按照风险可控、商业可持续的原则加大对资本金到位、运作规范的必要在建项目和补短板重大项目的信贷投放力度，支持开发性金融机构、政策性银行结合各自职能定位和业务范围加大相关支持力度。发挥保险资金长期投资优势，通过债权、股权、股债结合、基金等多种形式，积极为在建项目和补短板重大项目提供融资。合理保障融资平台公司正常融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。同时，也申明了要防范化解地方政府隱性债务风险和金融风险。

7.2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》：边际利好基建融资

“通知”提出“加大逆周期调节力度，更好发挥地方政府专项债券的重要作用，着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求，保持经济持续健康发展”。根据“通知”，要充分发挥专项债券作用，对有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目进行支持，金融机构要加强金融服务，按商业化原则依法合规保障重大项目合理融资需求。“通知”也强调，对举借隐性债务上新项目、铺新摊子的要坚决问责、终身问责、倒查责任。“通知”体现出在经济下行压力加大下，地方政府举债融资增加政府投资拉动作用，但是同时也强调了政府债务的风险约束要求，总体而言，边际利好基建融资。

三、总结

综上，43号文是地方政府债务融资管理的框架性文件;50号文、87号文、192号文、23号文，是在43号文的基础上，对于一些违规、不当行为的进一步防范。国家对地方政府举债融资的政策，主要是加强规范管理，对于违规、盲目举债是要遏制的，而对于正常的地方政府举债融资，是支持的。在经济下行压力加大，以及减税节费、土地财政转型等对财政收入的影响下，发挥地方政府债务融资功能，支持经济发展的要求也较大。地方政府融资业务的边界，主要是拉动经济增长的需要降低或债务负担难以为继孰早前。（文章来源：微信公众号“华鑫信托”2019年11月25日本文仅代表作者观点;本篇编辑：何家榕）