新时代县域乡村建设规划的思考——以淳安县乡村建设规划为例

徐高福，余梅生，王志平，吴永强，柴文斌

(1.浙江省淳安县新安江生态开发(集团)公司，浙江 杭州 311700;2.浙江省淳安县林业局，浙江 杭州 311700)

自20世纪50年代以来，我国多次使用类似建设社会主义新农村的提法，直至2005年，国家《“十一五”规划纲要》明确提出“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字社会主义新农村建设方针。进入新时代，国家创新地指出要走出一条具有中国特色、时代特点的乡村振兴与城乡融合发展之路。中国的“三农”问题本质上是一个乡村地域系统可持续发展的问题[1]，其规划建设是国家建设的战略任务。以2014年国务院办公厅《关于改善农村人居环境的指导意见》为标志，县域乡村建设规划编制被列入议事日程，相关规划编制方法在主管部门的牵头下各显神通[2-3]。

1 研究地县域乡村现状

1.1 地理区位

淳安县位于浙江省杭州市的西部，东西长96.8 km，南北宽94.4 km。土地总面积4 427.18 km2。是全省面积最大的县。县域23个乡镇，行政村人口37.7万人，共423个行政村，2 109个自然村。杭黄高铁的建设加强了浙江、安徽两省的联系，沿线串联的“名城-名江-名湖-名山”有利于两省共同打造浙皖世界旅游目的地，同时这条世界级黄金旅游通道整合了沿线山、湖、江、城等众多知名旅游资源，加强长三角经济辐射，使富阳、桐庐、建德、淳安等大杭州西部区县的跨越发展赢得全新机遇，淳安县是黄金旅游线上的核心板块。环境优美、山水资源丰富，高铁、高速双高时代的到来，经过近几年的公路工程建设，大部分的乡镇交通都得到了改善，每个乡镇内除了过境的公路外，均形成乡镇域内部的公路主干线。

1.2 区域乡村资源

1.2.1 旅游资源 淳安县旅游资源共有8个主类，24个亚类，78个基本类型，单体总共有438处，其中单体数量最多的旅游资源是建筑与设施(209处)，地文景观(73处)两大类。建筑与设施类资源有龙门塔、雁塔、芹川古村落、下姜村、瀛山书院、水下古狮城、方腊聚义厅、东亭渔村风情、朱氏宗祠等。地文景观类资源有千岛湖、石林景区、龙川湾景区、千岛湖森林氧吧、龙山岛、黄山尖、桂花岛、梅峰观岛、东山观日、云濛列岛等。还有以芹川村为代表的历史文化村落资源；以下姜村、厦山村为代表的红色文化旅游资源。

1.2.2 人文资源 在历史文物遗存方面，淳安县共登记不可移动文物3 239处，其中文物保护单位33处(其中省级文物保护单位27处、县级文物保护单位6处)；其他3 206处为尚未确定级别的文物普查登录点。在非物质文化遗产方面，全县拥有非物质文化遗产共81项，国家级2项、省级8项、市级27项、县级44项。其中，淳安三角戏、淳安竹马为国家级“非遗”，瑶山秋千舞、汾口草龙舞、里商仁灯舞、富山露台舞、八都麻绣编制技艺等8项为浙江省级“非遗”，姜家旱船舞、贺城拉狮舞、石磬制作技艺、方腊传说、陈硕真传说等27项为杭州市级“非遗”。淳安县西南部为人文资源集中区，分布较多的文物保护单位，周边的村庄可以依托此资源，适合发展成乡村旅游。

1.2.3 特色村落资源 县域自然生态环境优越，历史文化悠久深厚，乡村风貌优美宜人，产业特色较为鲜明。由于良好的发展基础，近年来美丽乡村建设成绩斐然，基本形成“一镇一品、一村一景”的格局，在浙江省内也具有一定的影响力。从古村落的类型看，淳安县拥有众多的传统村落，历史文化村落保护利用村。其中芹川村最具名气，是国家级传统村落、国家历史文化村、省历史文化村落保护利用村；其他古村落有厦山村、下姜村、赤川口等。从古村落的分布看，淳安县古村落主要分布在县域西南部，是古村落集中区，周边的村庄可以依托此资源，适合发展成古村体验、文化旅游等；其他区域古村落零星分布。

2 乡村建设存在的发展短板

制约淳安县乡村发展的瓶颈主要是“空心化”问题。

2.1 乡村常住人口老龄化

在高速的城镇化浪潮中，乡村人口大量涌入城市，淳安县乡村18～35岁青少年常住人口数量占比明显偏低，每年都有30%左右青壮年农民常年外出务工，绝大部分乡村常住人口中60岁以上老年人口占比超过50%。由此可见，乡村老龄化较为严重，人才紧缺，导致对乡村产业发展和乡村环境建设的滞后。

2.2 农业产业“空心化”

随着农村劳动力大量外流，农业产业也在趋向衰退，农村经营性收入微薄。蚕桑是淳安县农村经济的支柱产业之一，全县的优质蚕茧比重约占全国总产量的10%，是为数不多的国家级优质茧基地，也是目前全省蚕茧质量最好的地区。然而，2012—2017年，全县蚕桑生产面积下降了25.87%，产值减少了52.29%[4]。一些偏远山村抛荒严重，产业凋零。

3 乡村建设规划目标定位

3.1 政策导向与指导思想

乡村振兴、城乡融合成为新时代要求，必须着力解决发展不平衡、不充分问题。千岛湖坐落在淳安县，千岛湖配水工程将于2019年9月竣工，对于淳安县发展导向是建设特别生态功能区，意味着淳安要有与众不同的政策供给，建立与淳安特别生态功能区相匹配的体制机制。淳安县乡村建设要以“不搞大开发，共抓大保护” 为发展指导思想，坚持“坚定秀水富民路、建设康美千岛湖”的发展战略，淳安县的乡村规划要构建好农村生态、生产、生活格局，唯有农业因地制宜地抓好乡村振兴，产业生态化、生活清洁化、生产技术有机化在淳安乡村落地生根，“绿水青山就是金山银山”才能在淳安变成美好现实。

3.2 乡村规划目标定位

坚持以人为本，搭建平台留住人，广开门路引进人。坚持产业融合，以绿色发展助推产业转型升级；坚持科技支撑，提高经营水平；坚持大众发展，优化传统产业，提高附加值，以休闲农业、乡村旅游推进农旅融合发展；坚持突显淳安乡村特色，保护与利用传统文化；构建以康美为导向的淳安乡村用地、乡村风貌、村序整治、村庄公共服务、村庄基础设施的村庄完善体系。

4 乡村规划分区布局与措施

4.1 空间管制分区

4.1.1 空间分布特征

(1)环湖分布村庄：环湖型村庄沿湖稀松分布，这类村庄发展普遍比非环湖村庄有较大优势。

(2)沿田园分布村庄：这类村庄主要集中在威坪镇、汾口镇等地势较平坦的镶嵌大片农田的丘陵地区。

(3)沿谷地分布村庄：这类村庄多集中于县域北部、南部地区，村庄多沿谷地分布两侧。

4.1.2 空间管制划定 随着国土空间规划的空间划定，划定了生态保护红线、永久性基本农田保护线、城镇开发边界线三条空间管制线。根据国土空间规划的“三区三线”底线要求，进一步规划明确县域空间管制，规划依据千岛湖水功能区水环境功能区、生态红线、千岛湖国家森林公园、国家级一级保护林地、国家级公益林、千岛湖国家级风景名胜区一级保护区、永久性基本农田、基本农田、地质灾害、地面高程控制线等控制底线，划定与生态保护、永久基本农田和城镇、乡村开发建设边界相适应的空间管制图，最终划定四类空间管制区，分别是禁建区、限建区、适建区和已建区。

4.2 乡村分区体系

4.2.1 构建主题特质化分区引导体系 规划以空间特征、资源特征和文化特征的差异为分类标准、将淳安县县域乡村分为“一带五区”5个发展区。

一带：(千岛)湖区辐射发展带。

(1)中心城区辐射区：城市以综合服务功能为主，周边乡村主要作为城市的居住地和后花园，发展滨湖度假、乡村休闲为主。

(2)高铁辐射区：城镇以综合服务、旅游集散功能为主，乡村以农业、生态、休闲旅游为主。

(3)特色农业发展区：城镇以农产品加工、综合服务为主，乡村以农业生产、休闲旅游为主。

(4)景区带动发展区：城镇以综合服务为主，乡村以山水观光、休闲旅游为主。

(5)产业平台带动发展区：城镇以综合服务为主，乡村以农业、生态、休闲旅游为主。

4.2.2 优化服务便捷化的镇村体系 在淳安全域景区化的战略目标背景下，村镇规模等级体系在一般模式的基础上，特别增加重点村和特色村两个层级，并制定以旅游发展为特色的建设控制指引。规划形成“Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市、中心镇、特色镇、一般镇、中心村、特色村、一般村”的镇村等级结构。

4.2.3 提升产业特色化的职能体系

(1)综合服务型：中心村，配套设施完善，服务于周边区域内村庄。

(2)旅游服务型：依托区位与自然条件，以旅游服务为特色，发展民宿度假等乡村旅游的村庄。

(3)农旅融合型：以旅游业为主导产业，结合农业资源发展农旅融合的村庄。

(4)价值保护型：拥有较高的文化保护价值，多数为省、国家级传统村落。

(5)特色农业型：农业产业突出的村庄，以农产品收入为主导的村庄。

(6)基本职能型：区位条件一般，多位于限制发展的区域，村庄基本无特色。

4.3 乡村产业发展布局

4.3.1 产业要素 2017年淳安县委县政府根据“人依源居、业以源兴”的实际，提出了“百源经济”工程，首批启动实施千岛湖镇汪家源、大墅镇洞溪源、石林镇赋溪源等10条县级示范源，力争建成一批省、市知名乡村产业发展品牌。“百源经济”成为淳安探索乡村产业振兴的新模式[5]。

4.3.2 乡村产业布局 根据对县域乡村的全面调查与分析，现状乡村职能体系特征主要以综合发展型、旅游带动型和农业带动型为主。根据乡村不同区位及资源特征，乡村产业特征两级分化。淳安县的乡村旅游主要依托千岛湖景区旅游开发，凭借乡村独有的山水自然景观、丰富的人文资源，与核心景区的建设形成资源的互补，使得淳安的旅游开发更加丰富。依托湖区、景区、绿道等重要旅游资源的乡村民宿、农家乐、游乐等旅游产业发展特征显著。同时重点提升中草药、茶叶、蚕桑、竹子、水果等五大支柱产业，积极培育山地蔬菜、食用菌、中药材、油茶等丰富农产品，做大淳安特色农业的规模。

4.4 彰显山水风貌

山、水、湖、谷地、田园是乡村风貌的主要自然元素，是乡村整体大环境背景。在这背景基础之上，根据地理区位条件、自然环境资源等不同，县域内乡村主要由沿水、沿溪、沿湖、沿山丘谷地、沿田园等风貌类型，是村内自然环境与民俗风情等人文环境相融合的产物。

为了配合全县乡村建设的进度，2018年，淳安开始启动实施“一村万树”三年行动，全面提升乡村绿化美化水平，助力乡村振兴战略。淳安作为浙江省最大的山区县，又因千岛湖而闻名，大到全域林相改造、防控松材线虫病，小到农村庭院美化、发展林下经济，全面提升森林生态服务系统供给能力[6]，建设美丽淳安。

5 结语

县域乡村建设规划是一个新生事物，处在探索阶段。在乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手的当下，探索县域乡村建设规划的理念与方法，要紧扣当地乡村特质，甄别关键问题与发展短板，明确创新思路和目标定位，以实施乡村振兴战略引领县域乡村体系重构，建立对接与管理机制、定期校核与动态调整机制，完善相关配套政策，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。