民用无人机隐私侵权行为的法律规制——一个比较法的分析

周长军 庞常青

(山东大学 法学院，山东青岛 266237)

从2016年开始，世界迈入“无人机时代”。(1)AdarioStrange, 2016 will be the dawn of the drone age,http://mashable.com/2015/12/21/the-year-in-drones/#o0nsTPIlfGqF, 2017年11月8日访问。我国无人机2019年有望达300万台，市场规模到2025年将达750亿元。(2)参见艾瑞咨询，《2016年中国无人机行业研究报告》, http://www.iresearch.com.cn/report/2588.html, 2017年11月8日访问。而美国联邦航空局(FAA)预测，美国到2020年将有700多万架无人机在空中飞行。(3)参见Greg Sandoval, Sales of commercial drones will soar 84% in 2016 — despite safety concerns, https://www.geekwire.com/2016/sales-of-commercially-used-drones-will-soar-84-in-2016-despite-safety-concerns, 2017年11月8日访问。因民用无人机的机载摄像、传感、识别、定位等设备可从空中轻易收集大量个人信息，极易成为侵犯公民隐私的利器。受害人即便被抓拍亦浑然不知；即便觉察，也不清楚如何救济；即便报警，因无相关法律规范，无法有力惩戒。无人机发展速度已大大超越立法速度，相关法律问题的争论越来越多：无人机可否在任何建筑物周围盘旋？不经同意对地面公众拍摄是否合法？无人机侵犯隐私权时可否击落？等等。无人机隐私侵权问题的严重性已超越安全问题，成为无人机时代的核心问题。科技力量日益将公民隐私沦为羔羊，如不能有效规制，隐私极易成为邪恶力量手中的把柄，进而危及人性尊严，助长敲诈勒索等犯罪行为。本文分析了我国民用无人机立法现状，比较了美、欧民用无人机隐私侵权行为规制立法、司法经验，探讨了我国民用无人机隐私侵权行为的规制路径。

一、我国无人机隐私侵权行为规制现状

我国无人机近年呈“野蛮”增长。IDC(互联网数据中心)显示，2015年我国无人机销售量近10万架，市场规模近3亿元；2016年达到39万架，预计2019年销量将突破300万架。(4)参见我国“无人机”监管亟待统一立法，法制网，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-06/26/content_7219628.htm?node=20908，2019年1月22日访问。在缺乏法律有效规范的情况下，如此规模的无人机发展带来严重问题：在机场附近严重干扰飞机正常起降；飞行故障坠毁而造成人身伤害和财产损失；私自拍摄而侵犯公民隐私权等，但我国当前无人机相关法规无论从层级、原则、内容、范围、手段等方面都存在显著的时代滞后性。

(一)我国民用无人机飞行立法规制过分专注飞行安全领域

一方面，我国无人机监管存在明显的滞后现象；另一方面，几乎所有的立法努力都放到了无人机安全飞行监管领域。(5)比如，《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》《低空空域使用管理规定(试行)》《轻小型无人机运行(试行)规定》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》等等。民用航空局2009年就发布了《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》和《民用无人机空中交通管理办法》，如今已被2016年发布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》所取代，主要解决无人机的适航管理和空域管理问题。2013年发布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》规定了无人机驾驶员资质培训问题；2014年发布的《低空空域使用管理规定(试行)》明确了无人机申报问题；2015年发布的《轻小型无人机运行(试行)规定》规范了低空、慢速微轻小型类民用无人机的运行问题；2017年5月16日发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》则规定，2017年6月1日起，最大起飞重量为250克(含250克)的民用无人机须实名登记注册。

这些行政管理法规的主要目的在于保障无人机安全飞行，既不涉及无人机侵权及救济问题，也不涉及无人机隐私侵权行为规制问题。即使是2018年6月1日开始实施的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》，仍然是对以前规章的行政许可内容进一步规范而已。

实际上，无人机安全技术解决方案已经比较成熟。在计算机技术支持下，无人机已可以通过复杂编程根据环境变化进行自动调整。同时先进的卫星通讯技术又可以使无人机与驾驶员和遥控台之间实现实时通讯，这些都是无人机安全飞行的重要保障。此外，无人机生产商还通过飞控系统精准定高、定位悬停、自动返航、敏感区域禁飞等功能设计，已经使无人机飞行的安全性大大超越了飞机、火车、汽车等传统交通工具。在此背景下，过分强调无人机飞行安全问题颇有“一叶障目”的味道，一定程度上遮蔽了对无人机隐私侵权风险的关注和防范。

(二)我国民用无人机相关法律法规位阶较低

我国自2009年开始通过规章对无人机飞行行为进行约束，但所有规章均由国家民航局发布，一直持续到2018年6月1日起实施的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》。无人机不能仅被理解为一种飞行器，它还是一种由高科技武装的新的生产工具、一种新的生活方式、一种入侵性极高的侵权利器。因而单靠行政规章来应对包括无人机运营、安全及隐私侵权、救济等横跨行政法、民法甚至刑法领域的诸多问题，其立法威信和执法强制力均显著不足。

有关无人机飞行的行政规章缺乏上位法，一定程度上折射出我国立法思维落后于科技的发展。1996年3月1日起施行，后经2009年、2015年、2016年和2017年四次修订的《中华人民共和国民用航空法》在某种意义上一直无视无人机在我国势如破竹的发展势头，其中找不到对于无人机的具体法律规定。在缺乏上位法的情况下，无人机的政策制定者和执行者着实苦恼不已，运行管理主体面对具体问题只能一事一议，政策的稳定性和执行效率都大打折扣。

(三)现行法律对无人机隐私侵权行为的规制力疲软

“隐私刺探”无疑是一种比较严重的隐私侵权行为，而无人机技术使“隐私刺探”行为变得更加容易、更加隐蔽。2017年通过的《民法总则》禁止任何组织和个人“非法收集”个人信息，(6)《民法总则》第111条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”其初衷虽然主要是为了应对当前日益泛滥的电信诈骗行为，但也应当理解为涵盖对无人机等高科技产品的“隐私刺探”行为之禁止。但无人机在什么情况下飞行为非法？哪些行为是“隐私刺探”？该法均无细言。如要将《民法总则》的概述性规范适用于无人机行为规制，配套法规不可或缺，否则，规制无人机隐私侵权行为只是空言。

与私法领域对隐私权保护不力的状况相似，我国现行刑法对隐私权的保护主要是通过非法搜查罪、非法侵入他人住宅罪、侵犯公民个人信息罪等罪名的规定实现的，规范太少，保护范围窄，保护手段不足。《刑法》第245条规定：“非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”由于其中的“搜查”、“侵入”等在司法实践中一般被理解为“物理性”行为，而以无人机为代表的高科技根本不需要“物理侵入”就可以很隐蔽地进行“搜查”或“侵入”，因此该规定对无人机侵权行为没有可适用性。《刑法》第284条规定的“非法使用窃听、窃照专用器材罪”表面上看似乎与无人机窃听、窃照行为相关，但由于无人机并非非法器材，亦非专用窃听、窃照器材，因而该罪名显然也不能适用于对无人机侵权行为的规制。此外，《刑法》第253条之一规定：“窃取或者以其他方法非法获取公民个人信息的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”(7)《刑法》第253条之一规定：“违反国家有关规定，向他人出售或者提供公民个人信息，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。……窃取或者以其他方法非法获取公民个人信息的，依照第一款的规定处罚。”《刑法修正案九》增设该条的初衷是为了惩治利用个人信息进行诈骗的违法犯罪行为。2013年，最高人民法院、最高人民检察院及公安部为明确该罪名的适用条件联合发布了《关于依法惩处侵害公民个人信息犯罪活动的通知》，明确规定“公民个人信息包括公民的姓名、年龄、有效证件号码、婚姻状况、工作单位、学历、履历、家庭住址、电话号码等能够识别公民个人身份或者涉及公民个人隐私的信息、数据资料。”据此，公民个人信息被分为“个人身份”和“个人隐私”两部分。其中，有关“个人身份”的内容规定的较为详细，可操作性强，但对“个人隐私”的内容没有进行具体的界定，以致缺乏可操作性。私密谈话、私密形象、不希望他人知晓或公开的内容等等，是否能够得到有效的保护？就具有较大的不确定性。由于无人机获取的往往都是此类隐私性内容，所以该法条难以承担起无人机隐私侵权行为的规制责任。

总之，我国当前的私法规则中禁止“非法收集个人信息”(8)《民法总则》第111条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”的规定对于无人机隐私侵权行为的处理无法起到具体的指引作用，刑法相关规则对于无人机隐私侵权行为的规制同样缺乏直接适用性。此外，我国至今并没有无人机专门法对无人机飞行行为进行全方位规制。在以无人机为代表的高科技时代，生产力的提高和生活的便利性已经凸显，但由此带来的公民隐私权保护问题却被漠视。相较而言，美国和欧洲的相关专门立法早已起步，加之借助传统法律规制方法，无人机带来的公民隐私权保护问题得到了充分的重视。鉴于此，为尽快完善我国无人机隐私侵权规制立法，有必要对美国和欧洲无人机相关立法进行借鉴。

二、美、欧民用无人机隐私侵权行为的法律规制路径

无人机时代对任何国家都是一种全新的法律挑战，均面临专门立法滞后的现状。鉴于此，各国均在探索传统法框架下解决无人机隐私侵权问题的有效路径，美、欧亦无例外。无论是民法还是刑法、普通法还是专门法，都成为应对民用无人机隐私侵权行为规制的测试工具。

(一)美国民用无人机隐私侵权行为的法律规制路径

尽管无人机强大的隐私侵权能力使美国传统侵权法遭遇很大挑战，但其对“非法入侵”、“行为妨害”和“隐私侵权”三种侵权方式的规制手段仍然成为应对无人机侵权行为的方法。以刑法手段作为补充，加之无人机专门法立法速度加快，美国无疑在规制无人机隐私侵权领域走在世界前列。

1.“非法入侵”(trespass)之诉。为保护土地私有权(包括附属权利)为中心的私有财产权制度，美国“侵权法重述(二)”(9)Restatement of Torts, Second，共四卷，由美国法学会编撰。第一、二卷出版于1965年，第三卷出版于1977年，第四卷出版于1979年。第二卷具有深远的影响力，总结了美国普通法中侵权法的一般原则。第158条确立了“物理性非法入侵”他人土地行为的构成要素：a. 未经授权进入原告土地，或使某物或第三人未经授权进入原告土地；b. 在原告土地上逗留；c. 没有移除自己应移除的位于原告土地上的物体。(10)参见Restatement (Second) of Torts § 158(1965).故意入侵他人土地，即使没造成损害也要承担责任。北卡罗莱那州最高法院在1835年判定未经同意故意进入他人土地即为侵权行为，即使草坪上走一遭也给原告带来伤害。(11)同①。同样，非法入侵行为也应包括地下或地上入侵行为。飞行器在他人土地上空飞行如具备以下两条件亦属非法入侵：a. 进入最接近地面的空气空间；b. 实质上影响他人对土地的使用权和享用权。(12)同①。关键是飞行器与地面或建筑物的距离多少才能被认定为非法入侵？是否其他因素也影响对“空中非法入侵”行为的认定？

美国普通法继承了罗马法“上天入地”原则(谁拥有土地，谁就拥有土地上的天空)，但现代航空技术的发展使该原则遭遇挑战。飞机不经授权无法飞越私人土地，而要得到所有土地所有者授权亦不现实。国会无奈于1926年通过《航空商业法》和《1938年民用航空法》，授权飞机可在最低安全高度之上(“通航空域”)飞行。1946年“美国政府诉Causby”案(13)参见United States v. Causby, 328 U.S. 256, 260-1 (1946).以判例法形式彻底废除该原则。原告在一军用机场附近经营养鸡场，飞机航道经过鸡场上空83英尺，飞机起降每天都会使数十只鸡撞墙而死，鸡场被迫关闭，原告因飞机航道“占有”其财产而起诉美国政府。最高法院认为私有土地之上的航道并非“占有”，因为空域是公共领域的一部分，但与私有土地极其接近的空域除外，原告可以“空中非法入侵”之由起诉，因土地所有者至少拥有其能控制或使用的与其土地相关联的空域。该案飞机低于正常高度飞行，频繁侵扰家禽，原告财产被实际占有，应获得赔偿。(14)参见Causby, 328 U.S. 258-268.1958年，联邦航空局规定“通航空域”(公共空域)为地面之上500英尺，(15)参见Federal Aviation Act of 1958, Pub. L. No. 85-726, sec 101 (24).无人机在该空域内对地面物体监视、观察均为合法，一般不侵犯公民隐私权。该案虽没有明确“空中非法入侵”的“高度标准”，但提出了三条“间接标准”判断飞行器是否对地面财产的“占有”：是否直接飞越私人土地或财产；飞行的高度和频度；是否直接影响土地所有权或使用权。在无其他规章可循时，该原则指导作用明显，其他法院也采纳以解决涉空域侵权案件。但原告举证责任很高，只根据飞行高度低就诉被告侵权远远不够，还需证明飞行器对其实际使用财产造成了实质、具体的干扰或侵害(巨大噪音等)。

“通航空域”和“间接原则”的认定标准显然都不具体，可操作性不强。根据美国《物权法》和《宪法》第四修正案，紧邻私人土地的低空区域应视为“垂直庭院”，房主有权拒绝任何进入该区域的行为。(16)参见California v. Ciraolo, 476 U.S. 207, 212-13 (1986).高度一般为50英尺，在该区域内飞行就可认定实质上侵犯了房主对土地的“使用权”或“享用权”，构成“空中非法入侵”行为。该标准具有便捷的可操作性，小型无人机一般在此高度收集信息。如无人机在卧室、起居室、阳台、或写字楼外盘旋，当事人即可报警，侵权人即会因“非法在禁区驾驶无人机”被刑事传讯或被判民事赔偿。但50到500英尺的模糊空间内是否属于“私人土地的紧邻空域”？“垂直庭院”原则是否适用？这要看对土地使用权的侵扰后果。Causby案的飞行高度为83英尺，虽高于50英尺，但严重侵犯了原告对财产的使用权，被告仍承担侵权责任。但如果无人机在50英尺以上飞行但没有造成严重后果呢？无人机的机载设备距地面几百英尺一样可以拍摄地面上的一切，故人们对无人机隐私侵权的担心远远超过噪音、气味或其他侵扰行为，所以“严重后果”原则已经过时，亟需新标准问世，因此美国许可各州自行赋予土地所有者对土地上空至通航空域一定范围的所有权，非经授权在该范围内飞行即为对土地使用权和享用权的侵犯，原告只需证明无人机飞入其享有“空间所有权”的空域，侵权行为即成立。内华达州2015年6月制定无人机法，允许土地所有者起诉未经许可在低于其土地之上250英尺高度飞行的无人机机主或驾驶员，(17)参见A.B. 239, 2015 Leg., 78th Sess. (Nv. 2015).以从源头上禁止无人机窥视公民隐私。

2.提起“行为妨害”(nuisance)之诉。此类诉讼与“非法入侵”相比可能更容易解决无人机隐私侵权问题，因妨害行为与土地所有权和飞行高度无必然联系，只要某行为妨害了原告对其土地的使用和享受权利，即属“妨害行为”，如超出合理程度的噪音、振动、气味或光照等不合理妨害他人使用土地或享用土地的权利，或侵扰他人内心平静。(18)Restatement (Second) of Torts sec 821(B) (1979).原告不必是财产所有者，合法的居住者或使用者均可，须对三项事实予以举证：(1)妨害行为属被告故意，或疏忽大意。(2)妨害行为具有显著不合理性(行为反常、频度高、强度大、持续时间长等)。(19)被告行为的社会价值也是判断因素，如该行为是为社会或社区公共利益，则不会被认定为“妨害行为”，但如带给原告的伤害远大于社会价值，同样属于“妨害行为”。(3)土地使用权减损(土地市场价值减损、居住者愉悦感减损、正常使用土地时的快乐和舒适度减损)。(20)参见Restatement (Second) of Torts sec 821(D) (1979).认定“行为妨害”的关键是原告已受到伤害，或面临受伤害的危险，而这些伤害或危险都是原告本不该承受的。如无人机造成以上后果，原告即可提起“行为妨害”之诉。如无人机飞经住宅上空并记录主人家庭内部的生活场景，或使用高像素相机从窗外窥视屋内隐私，均阻止了房主对住宅的享用过程，或致其因害怕被拍而不敢靠近窗子。当然也要考虑其他因素，如飞行高度、频度、时段、持续时间、拍摄时地面人口密度等。但无人机“行为妨害”案件的证明责任明显高于传统“行为妨害”案件，较难证明无人机飞行的“显著不合理性”，以及原告“愉悦或舒服度的减损”等事实。原告虽可以提起“行为妨害”之诉寻求救济，但胜诉几率相对较小。

3.以无人机“隐私侵权”提起民事诉讼，通常具备现两个条件：“故意侵扰宁静生活”和“公开泄露个人隐私”。第一，“故意侵扰宁静生活”指被告故意侵犯原告的宁静生活、不受打扰状态或者私人事务，且期望侵犯行为发生，或确信其行为会导致侵犯行为发生，且原告对侵权地点(拥有使用权或控制权的房屋、庭院，或与其身体健康具有密切联系的地方，比如医院或救护车)享有合理隐私期待权(须客观、合理，通常会参考社会共同规范和社会价值)。此外，“侵权”不一定仅涉及物理性接触，只要凭感官对原告的私人事务进行监视或监听，即构成“侵权行为”，(21)参见Restatement (Second) of Torts, §§ 652B.比如，用望远镜偷窥他人卧室并拍照。在“Wolfson 诉 Lewis”案中，被告电视台工作人员用高倍望远镜和显微镜对一医疗保健公司高管的住宅进行了数日监听和监视，尽管并未进入原告家中，法庭仍判被告侵犯了原告享受安静生活和不受打扰的权利。(22)参见Wolfson v. Lewis, 924 F. Supp. 1413 (E.D. Pa. 1996).但如仅对原告住宅外貌拍照传播不构成隐私侵权，只要公众从公共道路或地点都可看到该照片显示的内容。同样，因无隐私期待权，公共场所被拍照一般也无法主张被侵权，但仍有例外情况。美国《民主党人日报》因刊登了一张格雷姆女士在集市上观看杂技时裙子被壁炉的鼓风机吹起而露出内裤的照片而被起诉侵犯隐私权。法庭认为，尽管是在公共场所，但原告被拍到的形象令人尴尬，这种隐私须予以保护。(23)参见162 So.2d 474 (1964).此外，被告对原告安静生活的侵犯须具有实质性，侵犯行为须极其无礼、过分，足以冒犯具有“正常理性”的人，致人精神痛苦、羞愧或耻辱，否则一般不构成侵权。再次，偶然行为也不足以构成侵权，只有反复的、足以对原告的生存构成严重负担的行为才构成侵权行为。法庭会综合判断入侵程度、环境、行为、动机、原告的隐私期待权等。无人机如有监听故意，对住宅内拍摄就会招致侵权责任，前提是被监视对象不在公共视线内，从相邻住宅也看不到。此类诉讼对原告举证责任要求较高，因此起诉无人机隐私侵权行为得到支持的案例相对较少，因为“侵扰宁静生活”和“实质性侵害”这两个条件都很难得到满足。第二，如果以“公开泄露个人隐私”为由对无人机监视、拍摄、收集私人信息后通过社交媒体或其他出版方式进行公开传播的行为提起隐私侵权之诉，则需具备以下条件：(1)拍摄、监视目标时所处的位置须使原告享有隐私期待权。谷歌公司员工在制作街景电子图像时，使用车顶全景相机拍摄了原告宝琳的住房和游泳池，遂被以“侵扰宁静生活”及“公开泄露个人隐私”为由起诉。第三巡回法庭认为，机动车在他人敞开式的私人车道拍摄，具有正常理性的人不会对此感到羞辱或精神伤害，这与无人机在可航空域的监视拍摄非常相似。(24)参见Boring v. Google, Inc., No. 09-2350, 362 Fed.(2)“公开”须为多人或公众知悉，使该信息成为公众信息。报纸传播、小范围传播或口头传播均足以导致“公开”。社交媒体传播不论受众如何均为“广泛公开”。(3)传播的信息须为个人隐私，但仅个人认为是隐私还不够，须是以前没有、当前也没有在公众中留下任何记录。(4)以“正常理性人”的角度来看，公开传播信息的行为本身须有“极高的冒犯性”。《芝加哥论坛报》报道了原告格林之子被谋杀一事，其中涉及医疗方面的一些内容和照片未经原告授权。法庭认为该信息本身具有隐私性，任何一个具有“正常理性”的人均会认为这种信息公开行为具有“极高的冒犯性”。(25)参见Green v. Chicago Tribune, Co., 675 N.E.2d.(5)如公开的信息具有足够的新闻价值，被告的侵权责任通常会被减轻。如公开的信息涉及公共人物事务，通常不会承担侵权责任。但如该信息本不应公开，且影响消极，以刺探私生活、煽动公众为目的，则需承担侵权责任。

4.对民用无人机隐私侵权行为提起刑事诉讼。在美国，要对传统侵权行为追究刑事责任，须证明被告具有侵犯隐私权的“犯罪故意”，联邦法和州法均如此。但在无人机时代，该要件严重降低了对民用无人机隐私侵权行为刑事惩处的可能性。无人机体积小，在数百英尺的空中很难发现，很可能成为不声不响的犯罪工具。纽约市于2015年第一次对无人机非法窥探隐私案提起刑事诉讼。此案被告送妈妈去医院看病，却在停车场放飞无人机对医院设施非法窥探。根据《纽约州刑法典》，被告被控“非法监视”。(26)参见N.Y. Penal Code § 250.45 - Unlawful surveillance in the second degree.该罪名要求提交被告具有窥视室内意图的证据，而不能仅持有合理怀疑。医院的窗户都是有色的，从外面几乎看不到里面的东西，陪审团最终判被告无罪。(27)参见http://www.dailyfreeman.com/general-news/20150622/david-beesmer-acquitted-in-town-of-ulster- drone-surveillance-case，2018年6月6日访问.“犯罪故意”要件给控方带来很大困难，因无人机驾驶员常会抗辩：他不清楚无人机在飞行时拍摄的内容，只有飞行结束后才能看到，故很难证明驾驶员存在“非法监视”的“犯罪故意”。在无人机隐私侵权的刑事追诉方面，美国刑法同样落后于科技发展的脚步。

5.专门法对民用无人机隐私侵权行为的规制。无论是民法的“非法入侵”、“行为妨害”、或“隐私侵权”之诉，还是对被告追究刑事责任，原告均须承担很高的证明责任，法院支持的案例相对较少，影响了对无人机隐私侵权行为的规制效果，所以无人机专门法成为问题解决的关键。在联邦层面，国会于2013年通过了《无人机隐私和透明度法》(2015年修订)(28)参见Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2013, HR 1262, 113th Cong.(2013).；美国商务部“电信和信息委员会”(29)参见Telecommunications and Information Administration (NTIA).于2016年通过《无人机飞行最佳行为准则》，规范无人机飞行的隐私保护、透明度、责任归属等问题。这些法律与准则的内容大同小异，主要包括：(1)对他人拍摄前要尽告知义务；(2)如他人对隐私享有合理期待权，除非得到许可，不要进行拍摄或数据收集；(3)没有房主同意或未经合法授权尽量不要飞经或飞入私人土地或住宅；(4)禁止无人机无理由地、持续地、不间断地收集个人信息；(5)如持有他人敏感信息，须安全保护，防止丢失或被盗；(6)如他人要求删除被收集的个人信息，应该照做，除非有合理理由拒绝；(7)遵守隐私规则；(8)不经同意不能为市场营销之目的进行数据分享或收集。(30)参见Voluntary Best Practices for UAS Privacy, Transparency, and Accountability，

这些规范性文件的内容大多属建议性，可操作性不强，故国会鼓励各州自主对无人机立法。从2013年开始，除南达科他州以外的美国49个州都启动了无人机立法程序，目前已有25个州制定了无人机专门法，最初仅规范政府无人机行为，后扩展到民用无人机，已有16个州对民用无人机隐私侵权行为进行规制，禁止未经同意使用无人机对他人进行录音录像，但具体原则和措施各有不同。有些州确立了“合理隐私期待原则”。佛罗里达州的《免受监视自由法案》是第一个限制政府使用无人机的州，也是第一个禁止私人未经授权使用无人机对他人或财产进行录音录像的州。(31)参见FLA. STAT. ANN. § 934.50 (2015).该法赋予当事人对他人在合法位置(地面和空中)无法看到的自己的隐私内容享有“合理隐私期待权”，他人不得侵犯。2015年，加州通过《反追踪摄影法》(32)AB 856.，禁止无人机驾驶员在未取得当事人同意前私自拍摄个人或家庭活动隐私影像。(33)参见CAL. CIV. CODE § 1708.8 (2015).俄勒冈州无人机法确立了“空中财产权”原则，规定如任何人驾驶无人机在低于400英尺的高度飞越私人土地，该土地所有人可提起民事诉讼，(34)参见OR. Rev. Stat. sec 837.380 (2013).400英尺之下的空间被视为“空中财产”。对无人机造成的人身或财产损害，受害人可要求三倍赔偿。该法还授权总检察长对无人机驾驶员提起非法伤害或非法入侵的刑事起诉。内华达州也授权房主采取必要措施禁止无人机侵入其房产上空250英尺以下高度的空间。夏威夷州对《行为妨害法》进行修订，增加无人机规制内容，任何人驾驶无人机对公众或他人财产造成妨害，均属违法行为。(35)参见Hawaii Nuisance Law.如无人机对他人进行监视或拍照，当事人可据此提起诉讼。(36)参见261 (d) Hawaii HB 609 (2015).

(二)民用无人机隐私侵权行为的欧洲法律规制路径

在欧洲，无人机的发展同样引起了公众广泛的关注和对其侵犯隐私的担忧。欧洲各国执法机构一直在试图缓和公众对无人机隐私侵权问题的关注度，他们声称无人机与比比皆是的闭路监视系统并没有多少不同。但由于无人机小巧灵活、隐蔽性好、噪音小、监视能力强大、价格低，因此比卫星系统及闭路监视系统的隐私侵权能力更强，对社会影响和公众心理影响更严重。以下就欧盟法以及作为欧洲代表性国家的英国对于无人机隐私侵权的法律规制情况进行考察和分析。

1.欧盟民用无人机隐私侵权行为的法律规制路径。在欧盟范围内，应对无人机隐私侵权问题的法律依据主要是《2000年欧盟基本权利宪章》(以下简称《宪章》)，其中所涉公民隐私保护的规定主要有2条。第7条规定“人人均有权要求尊重其私人与家庭生活、住居及通信的权力”；第8条规定，人人有权要求对个人资料获得保护(包括对数据的公正加工、许可、查阅和修正的权利)。

欧盟法认为，既然公共场所的闭路监视系统一直在监控公共场所的公民，而《宪章》视之为合法行为，那么如果使用摄像设备对个人在公共场所的行为进行监控但未录下视频资料，就不会侵害当事人的隐私权。这同样适用于无人机。如果无人机仅仅监控但不录像，也应该属于合法行为(私人场所除外)。不过，这种观念显然忽视了无人机与闭路监视系统之间的本质区别。闭路监视系统通常由政府设置，其数据的调取和使用有比较严格的程序性制约措施，个人不易获取，因此，数据的安全性有一定的保障。但无人机是任何普通人都可以购买的工具，且不像闭路监视系统那样静态安装，它们可以四处飞行，由操控人员随意掌握。在没有监管措施的情况下，即使不进行录像，无人机操作人员也可以获取很多隐私性内容，且很容易被人非法利用。

当然，如果视频监控资料被记录下来，则属于《1995年欧盟数据保护指令》(以下简称《指令》)(95/EC/46)的调整范畴。根据其第29条的规定，声像和资料均被视为个人数据。所以，无人机记录的公共场所的视频资料无论在《宪章》还是在《指令》中，都属于个人数据，被监控者有权许可、查阅和改正个人数据。任何对这些数据的处置都必须得到当事人的授权许可。(37)参见张培：《国外民用领域无人机面临的法律问题浅析》，载《中国安全防范认证》2016年第5期。

此外，相较于美国已经相对成熟的无人机监管法规，欧洲国家也正在酝酿制定专门的无人机法。欧盟航空安全局最近推出了关于小型无人机管理的提案，将在收集公众意见后提交欧盟委员会审议通过。其具体措施包括：重量250克以上无人机的“飞行员”须进行实名注册；无人机须装备区域限定技术设备；飞行高度不得高于地面150米；保证无人机随时处于视线之内；规定飞行正面和负面清单；无人机收集个人影像资料需要遵循个人信息隐私法的规定进行申请等等。

2.英国对民用无人机隐私侵权行为的法律规制路径。对于无人机隐私侵权问题，英国《1998年数据保护法》和《2000年调查权力监管法》可以提供解决之道。前者规定，要对个人进行监控，必须明确告知当事人，且当事人可以要求复制被监控的数据，该规定适用于闭路监视系统，但由于政府直升机也可用于监视工具，且具有显著的公开性，因此该规定也适用于直升机监控。在无人机时代，无人机操作者是否有义务对被拍摄者进行提示或告知，可能要等待立法或司法进一步阐明。如果使用无人机对任何私人或私有财产进行拍摄必须尽告知义务，则公民隐私权无疑会在新科技面前得到尊重与保障。

在无人机专门立法方面，英国亦走在了世界前列。早在2002年，英国民用航空局(Civil Aviation Authority, 简称CAA)就制定了无人机飞行规则Unmanned Aircraft System Operations in UK--Airspace-Guidance(CAP 722)，规范无人机的许可、注册、安全飞行等事项，以开放的态度为民用无人机的发展提供广阔的空间。其后经过了6次修订，最后一次修订在2015年3月，(38)参见http://publicapps.caa.co.uk/modalapplication.aspx?appid=11&catid=1&id=415&mode=detail&pagetype=65.无人机的适航性和操作安全要求是其主要内容。整机重量在20公斤到150公斤的无人机需具有英国法律下的适航资质。如无人机在半径500米内和400英尺高度以下飞行，且有一定的适航保证，则无人机可被豁免适航性认证。虽然重量20公斤以下的无人机无需遵从适航要求，但禁止在管制区域或飞机场附近飞行。2018年5月30日，英国发布最新无人机法，禁止无人机飞行高度超过400英尺，禁止无人机在机场边界外1公里范围内飞行，超过250克的无人机必须于2019年11月30日前在英国民用航空局注册，否则会被处以1000英镑的罚款。(39)参见https://www.gov.uk/government/news/new-drone-laws-bring-added-protection-for-passengers.

尽管以英国为代表的欧盟国家与时俱进，制定了许多无人机专门法，但这些法律均具有浓厚的行政管理色彩，即基于无人机飞行安全之目的，规定了适航要求、注册登记制度、飞行管理细节等，要求无人机飞行必须遵守一定的行为规范。不过，对于无人机飞行违反了行为规范应该承担何种责任，这些法律其实很少涉及。概言之，上述行为规范出台的出发点主要是安全飞行，而非无人机带来的隐私侵权问题。更严重的是，由于传统的数据保护和隐私保护法律是在前无人机时代制定的，因而很难直接引用其中的法条规定去解决无人机隐私侵权问题。

将安全飞行问题视为当务之急，这某种程度上可以说是目前世界各国无人机立法的通病。其实，无人机飞行除了会引发安全问题外，侵权问题可能更加突出。在侵权问题中，隐私侵权的潜在威胁最为严重，精神损害的后果往往远大于物质损害的后果。因此，如何对无人机隐私侵权行为进行科学的立法规制，是世界各国在制定无人机法时面临的重要课题。

三、我国民用无人机隐私侵权行为法律规制之完善

通过美国和欧洲无人机隐私侵权行为规制手段的梳理和分析，我们发现传统法律规则和无人机专门法的相辅相成是英美法在该领域发生效力的突出特点。一方面，英美法中的传统法律规则普遍重视对公民隐私权的保护，因此，虽然无人机对世界各国来说都是新生事物，传统法律规则不能百分之百地解决无人机带来的新型隐私侵权问题，但在无人机专门法成熟之前，还是可以解决一时之需的。同时，它们也与时俱进，积极推动专门法的立法进程，以完美应对以无人机为代表的高科技带来的隐私侵权问题，这些都值得我们借鉴。

(一)无人机专门法的制定迫在眉睫

无论是通用航空器，还是无人机，都必须使用空域才能飞行。我国《通用航空飞行管制条例》(40)是中国通用航空的基本法规。由国务院和中央军委签发，2003年5月施行。对从事通用航空飞行活动的单位或个人的资格、申报手续、飞行空域、飞行计划、飞行保障以及法律责任都作出了明确规定。由国务院和中央军委签发，规定空域分配的主导权在我国空军手中。通用航空飞行必须通过申请“临时空域”进行获取，否则不得飞行。因此，我国通用航空不存在即时可用的飞行空间，当然根本无法进行自主飞行。复杂的飞行审批体制甚至都无法满足我国民航飞行的需要，更不要说把无人机纳入通用航空体制进行管理。所以，简单地将无人机纳入通用航空范围绝非实事求是之举，无人机亟需一套独立的规制系统。

实际上，无人机根据功能、大小、所携带设备等标准来分类的话，情况非常复杂，包括军用、政府、民用无人机。仅就民用无人机领域而言，不仅包括农业、林业、消防等各类专业无人机，还包括占比90%以上的微型、轻型无人机。多达300万架的轻型、微型无人机如果适用通用航空的规定，都需要拿到适航证、申请空域等，简直是天方夜谭。因此，对无人机进行专门立法，确立不同类型无人机的法律地位、飞行资格、飞行规则、违法救济等，对于我国法制的完善和无人机科技事业的健康发展都是迫在眉睫的任务。

从当前无人机管理法规的位阶问题来看，专门法的制定更显必要。世界已经进入无人机时代。无人机的数量、种类、功能史无前例。除了不能像通用航空可以载客、载货以外，无人机在各领域均大显身手，显示出强大的生命力和生产力。如果不对这种革命性的工具进行科学立法，则会产生严重的后果：一是会阻碍无人机行业的整体繁荣和发展，因为规范的缺失或缺陷会使得行业发展陷入无序和混乱状态。二是无人机带来的生产力无法得到充分释放，因为落后的管理体制和理念会不断地拉扯该行业发展的后腿。三是无人机侵权，尤其是隐私侵权行为无法得到有效控制，因为无法用传统的法律规则去制约此类高科技侵权行为。鉴于此，无人机法应该提高位阶，建议由全国人大进行立法，从而为这种革命性的生产工具提供高标准的保护，也为公民的基本权利提供坚实的保障。

无人机专门立法是无人机时代世界各国的立法趋势和迫切任务，且是解决无人机问题的最佳方案。因为无人机除了带来安全问题、管理问题以外，隐私侵权问题更是众矢之的。即使在隐私保护法非常完善的美国，传统法律规则在无人机面前有时也显得力不从心，所以，美国一方面在积极完善联邦无人机立法，另一方面也在积极鼓励各州因地制宜，制定适合各州具体情况的无人机专门法，且成为一股主流。所以，从公民隐私权保护的角度来看，无人机专门法也可以同时成为隐私权益保护法。

(二)无人机专门法的规范范围需要全面设计

除管理规则和安全规则设计之外，亟需突出和强化隐私权保护内容。在无人机时代，个人隐私刺探变得易如反掌。不仅政府可以堂而皇之地使用无人机每天24小时不间断地对任何目标进行监视或监听，公民个人也可以拥有一台甚至数台无人机，有的私人无人机甚至与政府无人机的装备水平不相上下，结果隐私刺探与侵权已经不再是能与不能的问题，而成为愿与不愿的问题。所以，在无人机时代，隐私侵权的手段和方法变得越来越大众化，且极易出现大规模隐私侵权的风险。

但是，我国法律历史上对公民隐私权保护的水平一直不高，这不符合法制文明和法制现代化的要求。无论是私法规则还是刑法规则在隐私权保护方面都力不从心，更不要说去解决高科技导致的隐私侵权问题。因此，面对前所未有的新型隐私侵权现象，如何有效规制无人机飞行时的隐私侵权行为，是我们面临的全新任务，这也是无人机专门法需要重点解决的问题。

(三)在隐私权保护原则和标准的确立方面应当勇于探索与突破

我国民法长久以来都不曾把隐私权作为一项独立的、基本的公民权加以保护，而是将隐私权归入名誉权中进行间接保护，隐私权只是“名誉权和人格尊严”之下的附属权利。1993年6月最高人民法院在《关于审理名誉权案件若干问题的解答》中规定：“对未经他人同意，擅自公布他人隐私材料或以书面、口头形式宣扬他人隐私，致人名誉受到损害的，应认定为侵害他人名誉权处理。”隐私侵权行为也仅限于公布或宣扬隐私，且必须造成一定影响或致人名誉受到损害，二者缺一不可。然而无人机的“隐私收集”或“隐私刺探”行为是隐私侵权的源头，对源头的放任使得隐私保护任务更加艰巨。

2009年颁布的《侵权责任法》第一次将隐私权作为一项独立的权利加以规定，(41)《侵权责任法》第2条第2款规定：“本法所称民事权益,包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”是我国法律在隐私权保护历史上的一大进步。2017年10月1日开始施行的《民法总则》第110条也明确规定“自然人享有生命权、身体权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、婚姻自主权等权利。”第111条紧接着规定:“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人不得非法收集、使用、加工、传输个人信息, 不得非法买卖、提供或者公开个人信息。”其中的“个人信息”是否包括“个人隐私”？具体内容为何？诸如此类的问题仍然不够清晰。在无人机时代，公众隐私被侵犯的威胁比以往任何时候都要严重的多。我国在进行无人机立法时，应当在合理借鉴西方国家立法经验的基础上，在隐私权保护的原则和标准方面进行大胆探索，重点突出以下内容：

1.确立“合理隐私期待权”原则。随着社会文明和司法文明的进步，隐私权的内容越来越显著，隐私权保护的必要性亦越来越迫切。然而，隐私的内容非常广泛，无法一一列举穷尽。我国《民法总则》中也没有具体明确“隐私”或“隐私权”的涵盖范围。美国法为解决这一问题，很早就确立了“合理隐私期待”(reasonable expectation of privacy)这一适应性较强的隐私权保护原则。起初,该原则是为保护美国公民不受政府不合理的搜查和扣押，是公民财产权的一种保护手段，但法官在美国《宪法》第四修正案中发现了隐私权益，开始突破条文限制，保护范围也开始从财产逐渐转向隐私。只要公民主观上具有隐私期待，客观上该期待能被大众认可，则该隐私期待就是合理的，应该受到法律保护。该原则的确立使得美国成为隐私权保护最充分的国家。虽然这是美国传统普通法中的原则，但在解决无人机隐私侵权方面仍然发挥着作用，这在无人机专门法缺位的情况下尤其具有重要意义。无人机活动范围大，秘密性高，侵权范围自然较广，以列举的方式的确存在困难，而“合理隐私期待”则可以赋予法官更大的自由裁量权，以更充分保护公民的隐私权。在高科技时代，公民的隐私权保护成为新的课题，合理隐私期待的理论内涵也将会更加丰富。鉴于此，我国在无人机立法时，有必要以原则性规定突出“合理隐私期待”的应用价值。

2.“空间权”概念的确立。无人机必须使用空域，空域将成为未来除地域之外的重要人类生存空间，尤其是除了通用航空空域之外的近地面空域。如果要对无人机飞行行为进行规制就一定要对该部分空域进行法律地位的定性。西方普通法崇尚公民住宅之上的“垂直空间”，在一定高度之内的“垂直空间”属于私人空间，不得非法入侵，否则就是侵权行为。该理论的基础是西方的土地私有制制度，这与我国土地制度截然不同。在我国土地公有制的环境下，“垂直空间”便失去了现实基础。虽然我国公民对住宅仍然享有所有权，但面对像鸽笼一样的密集住宅，到底如何分配延伸空间的支配权，目前还是法律空白。但到了无人机时代，不同空域的法律权利界定是当务之急。比如，不同建筑物上方及周围空间范围权利分配，公共设施上方及周围空间的权利分配等等。如果无人机飞入该权利空间，则属于隐私侵权行为。在法律对权利空间明确界定的语境下，隐私侵权行为的认定和处罚就有了认定标准。

3.明确“非法入侵”和“空中非法入侵”的标准。虽然我国《宪法》第39条规定了“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅，”我国《刑法》第245条也规定了“非法侵入住宅罪”，但这些都是针对住宅而言。在以无人机为代表的高科技时代，对住宅的物理性入侵已经变得没有必要，非物理性入侵将成为隐私侵权的主要方式。因此，在无人机立法中，对“非法入侵”行为的法律界定必须考虑非物理性因素，尤其是确立“空中非法入侵”的厘定标准，明确土地或住房所有者、使用者对其土地或住房上空或周围空间享有何种权利，以及享有权利的具体高度和范围，并赋予土地或住房所有者、使用者禁止无人机进入其权利空间的权利。倘如此，当前法律在解决无人机隐私侵权方面的缺陷就可以得到有效的弥补。

面对以无人机为代表的具有高入侵性科技时代的到来，如何有效保护公民隐私权成为严峻的课题。现有法律体系已经难以跟上时代发展的要求，导致无人机的诸多隐私侵权行为没有受到相应的抑制或者惩处。在传统法律框架无法提供合理的隐私权保护方案的背景下，尽快发展和完善无人机隐私侵权的法律规制体系就显得格外重要，且日益紧迫。