合宪性审查七十年

李 忠

(中国社会科学院 法学研究所，北京 100720)

2019年是新中国成立70周年。从起临时宪法作用的1949年共同纲领算起，今年也是新中国行宪70周年。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。合宪性审查是保障宪法实施、维护宪法权威的核心制度。全面梳理新中国合宪性审查的发展历程，系统总结合宪性审查的经验教训，对于在新的历史起点上进一步健全宪法实施和监督制度、全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有极其重要的意义。

一、合宪性审查的发展历程

(一)起步时期(1949年—1956年)

1. 共同纲领：合宪性审查的滥觞。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。关于实施问题，《共同纲领》着墨不多，没有规定专门的保障实施机构和制度，仅在序言笼统规定：中国人民政治协商会议制定的共同纲领，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。

上述规定显然是极其薄弱、很不健全的。主要原因是： 其一，《共同纲领》制定之际，仍有上百万国民党军队盘踞在西南、华南地区和沿海岛屿负隅顽抗，解放区大批国民党残余力量暗中破坏；国民经济因长期战争遭到严重破坏，千疮百孔、民不聊生。制定者关注的重点是消灭国民党残余势力，稳定经济恢复生产，建设新中国。其二，当时军事斗争尚未全部结束，一些地方的人民政权还没有建立起来，国家政权体制和立法、司法制度还不确定，没有一个合适的机构来承担合宪性审查这一重要职责。其三，从1840年鸦片战争到1949年新中国成立，是中国历史上最为屈辱的一百年，中华民族一度面临亡国灭种的危机，救亡图存、振兴中华成为每一个中华儿女的共同心声。因而，《共同纲领》将富强确定为国家的优先发展目标(1)《共同纲领》第1条将“独立、民主、和平和富强” 确立为新中国的奋斗目标。，客观上要求集中力量办大事，而不会对公权力的限制给予应有的重视。其四，我国是一个拥有数千年封建专制思想影响的国家，全国人民，包括各级领导干部的宪法观念不强，对国家权力可能滥用的潜在危险认识不充分。这种状况反映到《共同纲领》之中，就是规定的防范权力措施不多，自身的保障实施制度不健全。在共和国早期，合宪性审查只见萌芽，未见开花结果。

2. 1954年宪法：合宪性审查制度初具雏形。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次全体会议全票通过宪法草案，新中国第一部宪法(以下简称“五四宪法”)诞生。

与《共同纲领》相比，“五四宪法”对合宪性审查作了较为具体详细的规定：第27条第3项赋予全国人大监督宪法实施的职权；第28条规定，全国人大有权罢免国家主席、国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等；第31条第五、六、七项规定，全国人大常委会有权监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作，撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议；第33条规定，全国人大常委会对全国人大负责并报告工作。全国人大有权罢免全国人大常委会的组成人员；第35条规定，全国人大认为必要的时候，在全国人大闭会期间全国人大常委会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、人民团体和公民都有义务向它提供必要的材料；第36条规定，全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。可以看出，在合宪性审查方面，“五四宪法”借鉴1936年《苏联宪法》，确立了全国人大监督宪法实施的立法机关模式。(2)从条文上看，“五四宪法”有关宪法监督制度的规定几乎是苏联1936年宪法的翻版。参见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第721、723页。

“五四宪法”颁布后的前3年，党和国家领导人比较重视宪法实施问题，展示了我们党依宪治国的意愿和决心。在中央讨论决定重大问题时，毛泽东、周恩来经常问宪法对有关问题是怎样规定的，提醒大家不要违反宪法。(3)参见田纪云：《坚定不移地走依法治国之路(代序)》，载刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2008年版，第1页。但这一时期的合宪性审查并不活跃，真正意义上的宪法监督，即由全国人大改变或者撤销违宪文件和行为的实践一次也没有发生过。究其原因，主要有以下几方面：其一，与《共同纲领》制定时的情况类似，“五四宪法”制定者将目光重点投向国家政策和国家权力体系建设问题，没有在制度层面上给予合宪性审查应有的关注。其二，“五四宪法”只是原则性地规定全国人大监督宪法的实施，没有规定专门的监督机构和程序。由于全国人大一年召开一次会议，会期有限，议程繁多，没有专门的机构和程序，合宪性审查工作无法正常开展。其三，新中国的缔造者、“五四宪法”的主要起草人毛泽东将“五四宪法”确定为保障和推进社会主义改造，实现向社会主义过渡的目标的工具。而一旦目标实现，宪法的历史使命也就相应结束。这为后来宪法不宣而废的命运埋下了伏笔。

(二)倒退时期(1957年—1978年)

1.1957年反右派斗争到1975年宪法制定：合宪性审查有名无实。1956年，当社会主义改造任务提前完成、过渡时期历史任务基本结束时，毛泽东等领导人在决策和工作中开始脱离“五四宪法”的原则和程序。

1957年夏季发动的反右派运动，出现严重扩大化问题，剥夺了公民的言论自由等正当宪法权利。“文化大革命”十年，宪法实际上被束之高阁。从1966年上半年到1975年，全国人大及其常委会在长达8年半的时间内没有举行过一次会议。“文化大革命”初期成立的集党政军大权于一身、党政合一的革命委员会，取代了宪法规定的政权机构，公检法等法制机构被彻底破坏，公民权利受到严重侵害。这段时期宪法遭到弃用，合宪性审查形同虚设。主要原因在于：其一，面对社会主义建设这一新课题，党和国家领导人不能正确认识和对待新的历史条件下的社会矛盾，不能正确认识和对待个人权力，在台湾的蒋介石政府趁机叫嚣“反攻大陆”，苏联大肆反华的形势下，1962年9月中共八届十中全会提出以阶级斗争为纲的口号，左倾思想急剧发展，集权意识迅速膨胀。这些错误终于导致“文化大革命”的爆发，使新中国成立后建立的法制遭到彻底摧毁。(4)参见蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第81页。其二，1956年我国提前实现过渡时期总路线确定的社会主义改造任务后，领导人受到群众持续高涨的建设热情的鼓舞，认为群众运动是建设国家的最好方法，宪法观念和态度发生逆转，轻视宪法的价值和作用。其三，1956年后，我国实行计划经济体制，要求权力高度集中，此时更需要的是政策而不是法治，合宪性审查显得不合时宜。

2. 1975年宪法：合宪性审查未作规定。1975年1月17日，为“巩固文化大革命的成果”，四届全国人大一次会议通过了1975年宪法(以下简称“七五宪法”)。这是一部在“文化大革命”特定的历史条件下制定的有严重缺陷的宪法。“七五宪法”只字未提保障实施制度，标志着合宪性审查制度的发展跌入低谷，这是宪法史上的一次严重倒退。

(三)恢复发展时期(1978年—1982年)

1976年10月，随着“文化大革命”结束，七五宪法停止执行。1978年3月5日，为尽快恢复国家政权体制、重建法制秩序，五届全国人大一次会议一致通过了1978年宪法(以下简称“七八宪法”)。这部宪法具有鲜明的两面性，一方面它部分恢复了“五四宪法”的规定，另一方面未能彻底摆脱“文化大革命”错误思想的羁绊，保留了“坚持无产阶级专政下的继续革命”、公民有“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利等规定。在合宪性审查方面，“七八宪法”大体继承了“五四宪法”的规定，仍未规定保障宪法实施的专门机构和程序。

(四)稳步发展时期(1982年—现在)

1.1982年宪法：合宪性审查的历史性跨越。1978年12月中共十一届三中全会开启了新时期法治建设的新纪元，宪法和合宪性审查的命运随之发生了重大改变。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新中国第四部宪法，即现行宪法(以下简称“八二宪法”)。

“八二宪法”有关合宪性审查的规定，是新中国4部宪法中最全面、最完备的。除了继承“五四宪法”的相关规定外，“八二宪法”首次确立了宪法的根本法和最高法地位，明确了违宪必究原则，并赋予全国人大改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定的职权，赋予全国人大常委会监督宪法实施和宪法解释的职权，还规定地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。这些规定为宪法实施监督的常态化创造了必要条件，但“八二宪法”仍未规定专门的合宪性审查机构和程序。

“八二宪法”实施过程中，曾出现过一些合宪性审查案例。1983年9月2日，六届全国人大常委会二次会议通过《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，将宪法文本中的公安机关解释为包含国家安全机关，开创了“八二宪法”合宪性审查的先河。(5)该决定规定：“第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立的国家安全机关，承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。”为消除香港、澳门居民对香港基本法、澳门基本法的疑虑，1990年4月4日、1993年3月31日，七届全国人大三次会议、八届全国人大一次会议分别通过《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》《关于通过〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》，规定香港基本法、澳门基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港、澳门的具体情况制定的，是符合宪法的，充分肯定了香港基本法、澳门基本法的合宪性。

2. 司法审查：合宪性审查的新探索。在全国人大设立宪法委员会的呼声未获回应的情况下，司法审查吸引了人们的目光。2001年8月13日，最高人民法院就齐玉苓案作出《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》(又称为“8·13”批复)，认为本案中陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育权，并造成具体损害后果，应承担相应的民事责任。这是最高人民法院第一次以司法批复的方式确认公民的宪法权利应受司法机关的保护，肯定了公民可以构成侵犯宪法权利的行为主体，被媒体称为“宪法司法化第一案”。但是，司法机关监督宪法实施，明显同全国人大及其常委会监督宪法实施的职权存在冲突。学界基本上否定了“8·13”批复，不认为公民可以构成侵犯其他公民宪法权利的主体。2008年12月18日，最高人民法院以“已停止适用”为由，废止了“8·13”批复。此后，在审判活动中援引宪法作为判决依据的声音渐趋式微。(6)参见莫纪宏：《合宪性审查机制建设的40年》，载《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2018年第3期。

3.备案审查：合宪性审查初露锋芒。在设立专门宪法监督机构、司法审查的呼声高涨的同时，合宪性审查的另一种尝试——对行政法规、地方性法规等规范性文件是否符合宪法法律进行备案审查的主张低调登场，并逐步成为合宪性审查和合法性审查的主战场。

备案审查最早可追溯至20世纪70年代末。1979年，地方组织法第一次规定，地方性法规报全国人大常委会备案。“八二宪法”第100、116条进一步规定，省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，自治州、自治县的自治条例和单行条例，报全国人大常委会备案。1979年11月，省、直辖市制定的地方性法规开始向全国人大常委会报送备案，全国人大常委会法规备案工作正式启动，之后逐步开展了审查工作。

2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过立法法，专章规定法规备案制度，明确了法规备案审查的权限和程序。2004年5月，全国人大常委会在法制工作委员会内成立法规备案审查室，专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的审查、研究工作。这是在人大机关内部第一个以审查行政法规和地方性法规的合宪性和合法性为职责的部门。(7)参见信春鹰：《加强备案审查制度和能力建设 完善宪法法律监督机制》，中国人大制度理论研究会2015年6月，http://www.aisixiang.com/data/107469-2.html。根据宪法、立法法和有关法律，全国人大常委会委员长会议分别于2000年10月、2005年12月审议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(2003年8月、2005年12月两次修订)、《司法解释备案审查工作程序》，进一步细化备案工作流程，规范备案工作机制，有力推动了法规备案工作的制度化、规范化、程序化。2006年8月27日十届全国人大常委会二十三次会议通过的监督法，正式将最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释纳入备案范围。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议对立法法进行修改，增加有关主动审查的规定，明确规定常委会工作机构可以向制定机关提出书面研究意见以及提出撤销的建议，增加将审查、研究情况向审查建议人反馈的规定等，进一步完善了备案审查制度。

中共十八大以来，党中央多次强调加强备案审查工作。全国人大常委会按照中央部署，积极推进这项工作。截至2018年11月底，制定机关共向全国人大常委会报送备案现行有效行政法规、地方性法规、司法解释12397件，其中行政法规755件，省级地方性法规6083件，设区的市地方性法规3519件，自治条例和单行条例995件，经济特区法规335件，司法解释710件。(8)参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》(2018年12月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议)，中国人大网2018年12月29日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/29/content_2068147.htm。

4. 成立宪法和法律委员会：合宪性审查的重大突破。中共十八大以来，党中央高度重视宪法实施。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调，要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。(9)参见习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，载《十八大以来重要文献选编(上)》，中央文献出版社2014年版，第88页。中共十八届四中全会对全面依法治国作出战略部署，把健全宪法实施和监督制度列为第一项任务，并提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度、健全宪法解释程序机制、加强备案审查制度和能力建设等重要举措。中共十九大首次正式提出推进合宪性审查工作。(10)2017年党中央关于健全宪法解释工作程序的指导性文件已经明确提出加强合宪性审查，作为宪法解释的基本要求之一。参见沈春耀：《加强人民当家作主制度保障》，载本书编写组编著：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第269页。此后，合宪性审查制度建设按下快进键，合宪性审查进入了新阶段。 2018年2月28日，中共十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。虽然只是在法律委员会之前加了“宪法和”三个字，但在合宪性审查史上却具有里程碑意义。这是新中国历史上首次设立合宪性审查专门机构，专责协助全国人大及其常委会履行监督宪法实施的职责，一定程度上解决了全国人大及其常委会缺乏充裕时间、专门机构、专门人才履行宪法监督职责的难题，是激活宪法实施的关键一招。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议对现行宪法进行第五次修改，将宪法第70条中的全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会。2018年6月22日，十三届全国人大常委会三次会议通过《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，规定宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。2018年10月，全国人大常委会法工委设立宪法室，为合宪性审查工作的开展提供了组织保证。(11)参见刘嫚、程姝雯：《全国人大常委会法工委新设宪法室4个月，目前运转如何？南都揭秘：正研究建立健全合宪性审查机制和程序》，载《南方都市报》2019年2月18日。

“八二宪法”颁布以来，合宪性审查制度建设取得重大进展，主要有以下原因：(1)立法主体和立法数量不断增多。改革开放前，全国人大是我国唯一的立法机关。改革开放后，立法主体经历了五轮扩张，从1个扩展到566个。相应地，立法数量也大幅增加。截至2018年8月底，我国现行有效的法律267件，行政法规756件，地方性法规12000多件；截至2018年3月底，249个设区的市(自治州)制定的地方性法规达621件。(12)参见杨维汉、陈菲：《目前我国现行有效法律267件 行政法规756件》，新华社2018年9月17日。http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2018-09-17/doc-ihkahyhy0240202.shtml。大规模立法背景下，出现了立法地方、部门保护主义和立法不作为、乱作为等问题，导致出现违反宪法法律的立法的可能性大增。有必要加强对立法的合宪性审查。(2)缺乏有效的宪法监督制度，宪法权威难以维护，国家治理缺乏有力支撑，成为制约全面依法治国进程的瓶颈和短板。(3)实践中宪法的引领、规范作用发挥不充分，极大损害了宪法的权威和尊严。这方面最典型的事例是，1997年刑法修改将反革命活动改为危害国家安全的犯罪活动，1999年宪法才作出相应修改。法律同宪法不一致的例子不时可见。比如，在宪法确定的立法主体之外，立法法还赋予经济特区所在地的市的人大及其常委会地方性法规制定权，地方各级人大和地方各级政府组织法还赋予自治区和省、自治区人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人大及其常委会地方性法规制定权；立法法、国防法中出现了宪法没有规定的军事法规、军事规章及其制定权的规定。(13)参见刘莘主编：《国内法律冲突与立法对策》，中国政法大学出版社2003年版，第6-7页。(4)党依宪执政缺乏可靠制度保障。我国宪法是党和人民意志的集中反映，是历史新时期党和国家中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法治上的最高体现。缺乏有效的宪法监督制度，不利于党的主张和意志充分实现。

总的看，“八二宪法”颁行以来，合宪性审查制度建设取得显著进展。特别是中共十九大提出推进合宪性审查工作，近期设立全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委宪法室，标志着合宪性审查取得重大突破。但也要看到，合宪性审查在宪法中未作规定，其确切含义仍有待明确，合宪性审查的程序仍付之阙如，推进合宪性审查工作仍然任重道远。

二、合宪性审查七十年的基本经验与当前面临的主要挑战

新中国合宪性审查的70年，是一个从无到有、从有到无、再从无到有的螺旋式上升过程，是一个从自发走向自觉、从量变走向质变、从简单模仿走向自我革新的化蛹成蝶过程，虽然经历了一些艰难曲折，但也积累了许多宝贵经验。在新中国成立70周年之际，站在新的历史起点上，合宪性审查面临难得的发展机遇，同时也因其高度的政治性、敏感性、复杂性，实践中还面临一系列严峻挑战。

(一)合宪性审查七十年的基本经验

1.必须始终坚持党的领导。新中国历次宪法制定和修改，包括现行宪法的制定及五次修改，都是在党的领导下进行的。宪法既是人民意志的集中体现，也是党的意志的集中体现。中国共产党作为领导党和执政党，对于宪法术语、条文的含义和意图，及其是否需要根据社会发展变化作出相应调整，感受最直接、认识最深刻。坚持党对合宪性审查工作的领导，有利于把党的重大方针政策融入宪法法律，实现党的主张与宪法法律的有机融合、与时俱进，保证合宪性审查的正确政治方向，也有利于增强党的宪法法律意识，提高党依宪执政、依法执政水平。此外，合宪性审查政治性、政策性、敏感性强，涉及层级高、范围广、影响大，离开党的领导、推动和支持，将难以取得预期效果。历史经验表明：中国共产党是我国宪法实施的领导者、推动者、保障者，党的领导是合宪性审查工作取得成功的根本保证。在合宪性审查工作中，必须不断完善党的领导制度规范和工作机制，充分发挥党的领导在合宪性审查中的制度优势，把党的领导贯彻到合宪性审查工作全过程和各方面；必须把党的重大方针政策落实到国家运行机制和各项具体制度中，确保党的领导核心作用得以发挥，确保党和人民意志和利益得以实现。

2.必须高度重视宪法价值。宪法是人类社会千百年来政治文明成果的结晶，集中反映现代国家治国理政的规律。历史经验表明：重视宪法，合宪性审查工作就能顺利推进；不重视宪法，合宪性审查工作就会遭受挫折。党在任何时候、任何情况下都必须牢固树立宪法思维，坚持依宪执政、依宪治国，模范遵守宪法法律，自觉在宪法法律范围内活动，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持合宪性审查机构开展工作。国家机关必须严格按照宪法确定的原则和程序履行职责，积极配合合宪性审查机构的工作。任何组织和个人都必须依照宪法法律行使权利、履行义务，都必须以宪法为准绳，不得有超越宪法法律的特权。

3.必须坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，同国家和人民的命运息息相关，是合宪性审查的重要依托。历史经验表明：凡是人民代表大会制度运行正常的时期，全国人大及其常委会就有权威，合宪性审查工作就取得成效；反之，凡是人民代表大会制度作用发挥不够理想的时期，全国人大及其常委会的权威就受到削弱，合宪性审查工作就举步维艰。必须坚持和完善人民代表大会制度，支持和保证人大依法行使职权，使合宪性审查成为全国人大及其常委会纠正违宪文件和行为、维护宪法权威和尊严的有效途径和关键制度。必须依托人民代表大会制度，充分发挥我国宪法监督模式的权威性和合法性，不断完善合宪性审查制度机制，加快构建中国特色合宪性审查制度。

4.必须设置专门机构和审查程序。历史经验表明：合宪性审查成功运行，专门机构和审查程序缺一不可。必须高度重视合宪性审查专门机构建设，完善工作机制，理顺工作关系，充实人员力量，为其履行合宪性审查职责创造必要条件。必须建立健全合宪性审查程序，为合宪性审查工作提供操作规程。必须持续推进合宪性审查法律化、制度化，使合宪性审查工作有法可依、有章可循。

5.必须坚持循序渐进。宪法是国家的根本法，涉及国家政权体制和大政方针政策，具有高度的政治性。历史经验表明：各国合宪性审查大多不是一步到位，而是经历了一个从无到有、从不成熟到逐步成熟的过程。推进合宪性审查工作，必须立足我国国情，综合判断形势，抓住有利时机及时决策，不断推动合宪性审查工作向纵深发展。必须正确处理政治性和法律性的关系，探索规律、积累经验，积极稳妥、循序渐进，不断提升审查质量和水平。

(二)当前合宪性审查面临的主要挑战

1.党的领导的内涵亟待明确。目前，合宪性审查工作正在紧锣密鼓推进中，但作为合宪性审查的关键因素，党的领导尚未引起人们的足够关注，其内涵还不甚清晰。比如，党在宪法和法律范围内活动，是合宪性审查的根本前提，党如何做到依宪执政、依宪治国？为保证合宪性审查的科学性，合宪性审查机构必须具备权威性、专业性和相对独立性，如何处理好党的领导与合宪性审查机构的关系？在审查工作中，党组织需获取作出判断的必要信息，如何做到既不越俎代庖，又掌握相关情况？遇到审查对象不接受审查建议的情形，党组织如何发挥协调推动作用？党领导法治建设的机构为数众多，包括党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央全面依法治国委员会及其办公室、中央政法委、全国人大常委会党组、国务院党组等，这些党组织分别对哪些相关事务作出决策，如何协调一致开展工作，等等。这些问题亟待回答。

2.自我审查问题。我国《宪法》第62、67条规定，全国人大及其常委会制定和修改法律，并监督宪法的实施。而合宪性审查以法律为主要对象。这就是说，全国人大及其常委会制定和修改法律，同时又审查法律的合宪性。合宪性审查实际上就是自己审查自己，这就难以保证审查的有效性和公正性。

3.法律缺位问题。2018年宪法修改确立了合宪性审查的专门机构，但迄今尚无法律对合宪性审查的程序作出规定。实践中，审查的对象有哪些，谁可以提起审查诉求，提出诉求后按照什么程序进行审查，审查的方式是什么，审查的效力怎么样，等等，尚无法可依。

4.审查依据问题。合宪性审查主要依据宪法进行审查。由于各方面原因，我国宪法还存在一些不利于合宪性审查工作开展的问题，主要表现在三方面：(1)宪法的政治性。我国宪法序言规定了国家的根本任务、指导思想、奋斗目标，总纲规定了国家性质、党的领导、政治制度、经济制度等。准确适用上述条款，具有相当大的难度。(2)宪法的原则性。原则性是宪法的基本特征。宪法的一些条款在不同时间、不同地方、不同环境下可能有不同理解，一些条款可能因为现实的复杂性需作变通，实践中还可能遇到宪法没有规定的情况，等等。这些情况加剧了合宪性审查的难度。(3)宪法的滞后性。“八二宪法”制定时正处于计划经济时期，宪法的许多条款带有浓厚的计划经济色彩。1993年宪法修改，将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”改为“国家实行社会主义市场经济”。宪法的一些条款和内容为此作了较大幅度修改，但仍有一些条款未作调整。这不利于对宪法相关条款作出准确阐释。

5.不同规范性文件备案审查制度之间的衔接问题。根据宪法法律、行政法规、地方性法规以及党内法规和军事法规有关规定，我国已形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责的规范性文件备案审查制度体系。不同备案审查制度在维护宪法法律权威和国家法制统一方面发挥了重要作用，但在衔接方面还存在一些问题，比如：除全国人大常委会法规备案外，其他系统能否进行合宪性审查，如能够，在宪法术语、条款的含义和意图不明确的情况下如何处理，出现争议又如何处理？实践中有时党章修改先于宪法修改，是否符合党必须在宪法和法律范围内活动的原则；如符合，其他党内法规修改是否也可以先于宪法修改？以党内法规制度推进国家事务改革，如涉及宪法规定的事项，是否超越宪法权限？(14)比如，中央办公厅2016年11月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，拉开了国家监察体制改革的序幕。而《宪法》第62条第三项规定，制定和修改国家机构的基本法律，是全国人大的职权。党员既是党员，也是公民，对党员的公民权利义务进行增减，是否侵犯宪法赋予党员的公民权利义务，是否符合宪法规定的法律面前人人平等原则？法院在审判活动中涉及宪法争议问题，如何处理？依照宪法规定，地方各级人大负有保证宪法在本行政区域实施的职责，但地方人大没有宪法解释权，如何在监督工作中保证宪法实施？这些问题不解决，将不利于合宪性审查工作的顺利推进。

三、加强合宪性审查工作的对策建议

针对合宪性审查工作实践中存在的突出问题，我们要在总结历史经验、探索工作规律的基础上，提出切实可行措施，加快构建中国特色合宪性审查制度。

第一，坚持党对合宪性审查工作的领导。党的领导是我国社会主义法治建设的一条基本经验，是合宪性审查工作顺利推进的根本保证，也是我国合宪性审查制度有别于其他国家合宪性审查制度的一大特色。建议中央办公厅适时出台《关于加强合宪性审查工作的意见》，对合宪性审查的总体要求、工作步骤、重点任务、制度机制等作出部署安排，为推进合宪性审查工作提供政策依据。要明确党的领导的内涵，党对合宪性审查工作的领导，是大政方针政策的领导，不是事无巨细的包办代替；明确党的各个法治建设领导机构在合宪性审查中的职责定位，完善合宪性审查工作的领导体制；发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，推动审查决定落实到位。原则上，技术性、程序性问题由合宪性审查机构负责，政策性、实质性问题以全国人大常委会党组的名义报党中央、中央全面依法治国委员会决定。凡涉及重大体制和重大政策调整的，报党中央讨论决定；宪法解释、重要法律问题、法律修改建议等，提交中央全面依法治国委员会审议，向党中央报告。

第二，破解自我审查困局。对于全国人大及其常委会监督宪法实施有效性不足问题，应当实事求是、辩证看待。目前，各国主要有三种合宪性审查模式，即立法机关、司法机关、宪法法院模式。据对193个国家的宪法文本进行统计，实行这三种模式的国家数分别为17个、79个、74个。(15)参见韩大元：《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第2期。这三种模式各有长短。大体上，立法机关模式的优点是机构权威，缺点是有效性不足；司法机关和宪法法院模式的优点有效性较强，但始终难以摆脱反多数民主困境。(16)所谓反多数民主困境，是指非民选机关(如司法机关、宪法法院)审查民选机关制定的法律所面临的合法性和正当性质疑。关于三种合宪性审查模式的优劣评述，参见李忠：《宪法监督论》，社会科学文献出版社1999年版，第31—46页。一国选择何种审查模式，主要取决于该国政治法律制度和历史文化传统。多数国家选择司法机关、宪法法院模式，是因为这些国家秉持三权分立、立法行政司法三机关不分高下的治国理念。选择立法机关模式的国家，则多为实行权力分立、议会至上的国家。20世纪初，许多欧洲国家引进美国的司法审查模式，却因为这种模式不适应当地的制度和社会环境，最终“嫁接”失败，不得不另寻出路，创立了宪法法院模式。(17)欧洲国家信奉卢梭的人民主权学说，认为法律不能从外部审查，只有立法机关才能审查和限制自己。法院不能解释宪法，更不能将其解释运用于立法。参见[法]路易·法沃勒：《欧洲的违宪审查》，载[美]路易斯·亨金、阿尔伯特·J.罗森塔尔编：《宪政与权利》，郑戈等译，生活·读书·新知三联书店1996年版，第31—38页。日本作为大陆法系国家，二战后采用了美国的司法审查模式，因最高法院奉行司法消极主义，作出的违宪判决较少，许多人建议改采宪法法院模式。(18)截至2008年，战后日本违宪审查60年间，最高法院作出的违宪判决仅8件。有关内容参见裘索：《日本违宪审查制度》，商务印书馆2008年版，第127-149页。

我国实行人民代表大会制度，全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关，在国家政治生活和社会生活中具有显赫地位、崇高权威和举足轻重的作用，“一府两院”均由其产生，对它负责，受它监督，最高人民法院不可能对全国人大及其常委会制定的法律进行合宪性审查，全国人大及其常委会之外也难以存在可以宣布法律违宪无效的宪法法院那样的机构。全国人大有权修改宪法，全国人大及其常委会有权制定和修改法律，对宪法和法律的含义和意图了然于胸，具有对合宪性争议作出正确判断的专业性权威性；合宪性审查权被称为“消极立法权”，由全国人大及其常委会行使，相对于其他国家机关来说更具正当性合理性，可谓名正言顺。我国建立了党领导下的非对抗性权力结构模式，国家机关之间发生争议，多通过提出意见、沟通协商、调解斡旋等内部渠道化解。我国的传统政治文化讲究含蓄、协作，不主张竞争对抗、针尖对麦芒。这一切表明，我国的合宪性审查采取立法机关模式，避开了司法审查模式和宪法法院模式的反多数民主困境，切合我国的人民代表大会制度，切合我国的传统政治文化，同我国的基本国情和现阶段民主政治发展水平是相适应的。

相较于其他模式而言，立法机关模式的有效性似要逊色一些。全国人大及其常委会发现自己制定的法律同宪法相抵触，可以通过法律修改程序并辅以必要的补救措施(如妥当处置法律生效期间造成的后果等)来解决，不宜宣布违宪，改变或者撤销法律。因为全国人大及其常委会有修改法律的权力，在发现法律同宪法相抵触的情况下，不通过启动法律修改程序解决，而宣布法律违宪，在逻辑上说不通。如果一定要全国人大及其常委会给自己下“罪己诏”，宣布法律违宪无效，它们多半会出于维护自身权威的考虑而不作违宪判断。这反而背离了合宪性审查的初衷，是典型的本末倒置。这并不是说立法机关模式无效，甚至不能说它差强人意。合宪性审查的主要目的，是通过一定的手段和方式，消除违宪法律和行为，维护宪法权威，实现法律体系的和谐统一。达到这一目的，有事前审查、宪法解释、合宪性判断、提供咨询意见、改变或者撤销违宪法律等多种方式，宣布法律违宪并予以改变或者撤销只是其中的一种方式，尽管可能是最重要、最有效的方式。应改变仅以判决违宪案件数量的多少来判断合宪性审查制度有效与否的传统观念。在法律的合宪性审查方面，全国人大及其常委会虽不对法律作出违宪宣告，但可以在党的领导下，在全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委宪法室的协助下，依据宪法实行事前审查，进行宪法解释，作出合宪性判断，提供咨询意见，提出法律修改建议。通过以上举措，依托相关制度机制，纠正同宪法相抵触的法律，法律的合宪性审查仍能达到不逊于司法机关模式、宪法法院模式的效果。

第三，健全相关法律制度。合宪性审查不仅涉及全国人大及其常委会，还涉及其他国家机关和社会组织、公民，必须通过立法予以规范。建议及时制定合宪性审查法，对合宪性审查的主体、对象、程序、方式、效力等作出规定，重点是对合宪性审查程序作出安排，弥补合宪性审查制度建设的最大短板。

第四，统筹构建合宪性审查体制。在我国，不同系统的规范性文件审查均以宪法为基础和依据。要用系统的、整体的观念推进不同系统的规范性文件审查工作，在建立和完善全国人大合宪性审查制度的同时，统筹协调其他系统的规范性文件审查工作。一是要完善党政机关备案审查衔接机制。根据宪法，全国人大常委会有宪法解释权，其对规范性文件的合宪性审查是终局性的，也是最有效、最权威的。党委、政府、军队备案审查工作中发现的合宪性问题或争议，均需移送全国人大宪法和法律委员会处理。二是要建立地方人大合宪性问题移送机制。地方人大工作中发现的合宪性问题或争议，要及时移送全国人大宪法和法律委员会处理。三是要建立合宪性审查标准。建议全国人大及其常委会加强宪法解释，细化宪法术语、条款、原则的含义，逐步建立具体明确的合宪性审查标准，为党政机关开展相关工作提供统一权威的审查依据。四是要建立合宪性审查案例指导制度。全国人大宪法和法律委员会要在审查工作中不定期发布合宪性审查案例，总结审查经验，提炼宪法规则，统一宪法适用。五是要建立合宪性审查培训指导制度。全国人大宪法和法律委员会要对党委、人大、政府、军队从事规范性文件审查工作的人员进行教育培训和业务指导，增强审查人员宪法意识，提高他们的审查能力和水平。

第五，加强宪法理论研究。针对宪法中政治性、政策性、纲领性较强的条款，要深入研究其中蕴含的历史和现实意义，提出适用的指导原则和方式方法。针对宪法的原则性特点，要结合我国实际和宪法特点，大力研究宪法解释的原则、程序、方法、标准等问题，为宪法的具体化提供理论武器。针对我国宪法的滞后性问题，考虑到现行宪法是在计划经济时期制定的，其原则、精神和规定同社会主义市场经济体制的要求存在程度不同的不适应不协调问题，建议根据全面深化改革和国家治理现代化的需要，组建研究团队，对现行宪法的全面修订展开研究。鉴于到2020年全面深化改革才能形成比较成熟定型的制度，到2035年基本实现社会主义现代化，到21世纪中叶才能把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，全面修改宪法的时机还不成熟。当前研究团队的主要任务是，关注现实中的重大宪法问题，对权力结构调整、公民权利保障、宪法监督制度完善等重点问题进行专题研究，为下一步宪法的全面修改奠定基础。针对合宪性审查中出现的重大理论和实践问题，通过设置国家社科基金课题、加强理论界和实务界合作研究等方式，深化理论研究，推动问题解决。

结语

古人云：其作始也简，其将毕也必巨。(19)参见《庄子·人世间》。新中国成立70年来，合宪性审查经历了萌芽、成形、倒退、恢复和稳步发展的曲折过程。改革开放后，合宪性审查进入快速发展时期，“八二宪法”的颁行是合宪性审查从自发阶段步入自觉阶段的分水岭，2018年3月全国人大宪法和法律委员会的成立是激活宪法实施的关键一招。目前，合宪性审查已进入蓄势待发新阶段，展现出无限的潜力和希望。

作为宪法实施的核心制度和关键环节，合宪性审查与国家、宪法的命运息息相关，是检验一国宪法实施水平的试金石。加强宪法实施，推进合宪性审查工作，必须加快推进合宪性审查制度建设。考虑到合宪性审查的政治性、敏感性、复杂性，我国采取全国人大及其常委会监督宪法实施的立法机关模式是妥当的，通过备案审查积累经验再进行合宪性审查的循序渐进做法是可取的。下一步，我们要准确把握形势任务需要，全面总结审查工作规律，尽快出台审查程序制度，加快推进合宪性审查工作，为维护宪法权威、全面依法治国、建设社会主义法治国家提供坚实保障。