民办社会工作机构成长过程中的治理逻辑与政策构想

单鑫

摘要：民办社工机构在我国社会治理实践中是一个新生事物，总体处于起步阶段。基于扎根理论对一个草根社工机构的分析得出，民办社工机构经历了逐步酝酿期、加速发酵期、成长发展期这三个阶段，每个阶段贯穿始终的治理逻辑是民办社工机构得以发展的密码。进一步推动民办社工机构的发展，需要突破科层管理思路，坚持非管理化方向;突破工具理性思路，锻造共生型治理主体;突破购买服务思路，构建整体性的治理格局，最终实现社工机构治理化发展。

关键词：民办社工机构;生长阶段;治理政策;可持续发展

中图分类号： G05文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2019）01-0034-06

一、引言

自2006年党的十六届六中全会以来，党中央、国务院先后在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和《国家中长期人才发展纲要（2010-2020）》等重要文件中论及社会工作发展，社会工作开始进入国家治理的话语体系。2009年10月，民政部出台《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，积极培育民办社会工作专业服务机构成为民政部门的一个施政要点，并由此催生了民办社工机构的兴办与发展热潮。2011年和2012年，中组部、民政部等先后出台《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020）》，专业社会工作提升到国家战略层面，民办社会工作机构呈现爆发式增长态势，并在推动政府转变职能、创新社会治理、满足公众社会需求、改进公共服务等方面发挥了重要作用。

随着社会工作的发展，学术界关于社会工作的研究也越来越多，社工机构作为社会工作研究的副产品而出现。从研究视角来看，当前对社工机构的研究主要是社会学的范式，是基于社会学的理论和框架而得出的研究成果。而社工机构是在社会治理的场域中出现的，社会治理本身就内含着政治学、行政学、社会学等多个学科建构，单一的社会学视角无法全面认识问题。有学者认为，社工机构的研究主要存在“理论建构较为缺乏、研究方法有待完善、研究视角有待丰富”三方面不足。本文综合运用社会学、政治学、公共行政学等多学科理论来分析民办社工机构，以社工机构为样本进行剖析，对其生长、发展的全过程进行理论反思。值得一提的是，本文在对样本观察时，运用了质性研究领域久负盛名的扎根理论方法，“扎根理论是关于一个社会过程，而非社会单元的研究”[1]，其精髓在于研究对象及其问题的“自然呈现（emergence）”，而非先验式的理论预设。扎根理论规范的研究方法主要有三个步骤：开放式编码、主轴编码、核心编码。在具体的操作过程中，本文严格按照这三个步骤进行，从而确保了研究的严谨性、科学性。

二、草根社工机构生长的阶段论：基于扎根理论的分析

民办社工机构A（以下简称A机构）是某市B社区两名工作人员创办，这是一个从民间自发生长的地地道道的草根机构。本文所有的研究资料都来源于对A机构的调查，调查方式为驻点观察和深度访谈，谈话内容涉及机构生长发展过程中的动机、资源、机会以及个人的心理感受、工作历程、目标追求等方面话题，并以个案形式详细记录了所有谈话内容，前后持续40天时间。

（一）开放式编码

通过对谈话记录进行分解，将访谈资料里多次出现的关键词和现象，进行反复比较、筛选和提炼，逐步概念化和范畴化。本文对涉及社工机构生长过程中的一些关键词和现象进行标记，最终得出38个概念，进而将其进一步整合为11个初步范畴，包括：政策环境、预期、知识经验、团队、成效、摩擦、职业稳定、项目可持续化、制度接纳、行政支持、社会化发展（具体情况见表1）。

（二）主轴编码

其核心任务是找到影响民办社工机构生长各初步范畴间的逻辑关系，這些关系之间要保持严密性和互斥性，然后再回到资料中检验这些范畴的真实性和可靠性。通过对开放式编码中获得的11个初步范畴进行再次整合，发现和厘清其潜在的逻辑关系，最终确定为3个主范畴，即：逐步酝酿期、加速发酵期、初创发展期。

（三）核心编码

主要是为了发展核心范畴，识别能够统领所有范畴之间的核心，且把核心范畴与其他范畴系统地整合起来，以“故事线”的方式串联成有意义的“系列故事”，通过对民办社工机构生长的逐步酝酿期、加速发酵期、初创发展期三个阶段考察和结构识别，本文梳理出的核心范畴是“民办社工机构的生长路径”（典型结构见表2），围绕这一核心范畴的故事线可以描述为：民办社工机构生长经历了逐步酝酿期、加速发酵期、成长发展期三个阶段。酝酿阶段得益于社会工作良好的政策环境，由此产生了正向的发展预期，开展了项目、积累了经验、形成了团队、取得了初步成效，为下一阶段成立社工机构积累了知识资本、人力资本和社会资本;由于职业发展受限、个人利益的考量和政府大力支持，成立机构的愿望加速发酵，最终变成现实;机构成立之后，仍然需要政府支持，通过购买项目以维持其运作、链接社会（社区）需求以推动其可持续发展，抓好人才培养以增强其专业水平，实现机构社会化发展。

（四）模型建构

通过扎根理论获得的概念、范畴以及逐级编码分析，建构和发展一个全新的“社工机构生长路径”模型（见图1）。在逐步酝酿阶段，政府、社会（社区）、团队之间总体上是一种线性关系，政府不与呈“点状”分散在社会各角落的社工直接接触，而是通过政策扩散和传导的方式形成社会（社区）支持，为孕育社工机构积累条件;随着社工组织化发展——形成团队，对它的影响因素不再局限于社区，它开始和政府有了直接接触，个人境遇的考量也成为重要变量，政府、社会（社区）、个人境遇和团队之间呈现出类似环形分布的关系;注册登记机构之后，直接面对社会治理的各种主体，政府也应该“搭一把手”推动社工机构嵌入社会（社区），还要着眼培养人才，多主体之间不再是简单的线性关系、环形关系，而是复杂的网状关系。

三、解码民办社工机构生长背后的治理逻辑

通过对社工机构“逐步酝酿-加速发酵-成长发展”模型构建，可以较好地对纷繁复杂的影响因素系统化、逻辑化归纳和总结，从而将社工机构的生长路径清晰地展示出来。这样的展示是具体的、细致的，是各种各样偶然性、必然性因素相互作用的结果。总体上来说，民办社工机构在短时间内取得令人可喜的发展成就实属不易。究其原因，根本上来说在于社工机构的发展契合了国家治理的内在需要。通过对上文分析可以发现，伴随着机构孕育成长的，正是其特有的不可替代的治理绩效不断彰显，并被官方认可;团队发展受限时，其治理绩效面临停滞;成立机构后，治理绩效将会进一步放大。可以说，其成长发展的每一阶段都离不开“治理”两个字。所以，治理逻辑才是民办社工机构得以发展的密码。具体分析如下：

（一）缓慢酝酿——治理绩效逐步显现

这一期间，主要是以创始人周某个人的积极作为——找项目、做项目，继而形成团队并开展工作。他大学毕业后，应聘到社区负责残疾人工作，该社区各项工作基础比较差，在街道长期排名倒数。他到岗以后，结识了一同工作的吴某，在社区负责人的支持下，他们积极出点子、想办法，努力改变落后的工作环境。一是开展项目，先后开展了渔网编织、手工艺活编织两个项目。二是与项目同步成立残疾人日托中心，作为承接项目的空间，在日托中心组织残疾人从事渔网编织和手工艺活编制。这些项目开始的时候看不到什么效果，常被周围人认为是浪费时间。这一切随着后来发生的一件事而改变：有一位智力轻度残障人士，以前连扫帚都拿不动，在这个日托中心呆了半年以后，居然可以在家人的指导下做一些扫地、做饭等简单家务活。这一案例被前来调研的省市有关部门的领导发现，当即表示要加大资金投入，拨专款扶持托养中心建设，并要求作为典型经验进行推广。此后，日托中心的硬件设施得到改善，更多的残疾人入驻，手工艺品的制作规模扩大，并开展了一些义卖活动。项目从“个人自发的行为”到“组织化推动”，从默默无闻到引人注目，“治理绩效”的作用逐渐显现。

（二）加速发酵——治理绩效遇到瓶颈

成立机构是每一个社工人的梦想。“我的大学同学成立了自己的社工机构，事业做得很好，我在报刊杂志上也常看到社工机构的介绍，想着自己有一天也能成立一个”。（周某访谈）刚开始做项目的时候，周某、吴某等人就想成立社工机构，但是以何种名义成立一直犹豫不决：以个人名义成立的话，这些项目都是依托社区开展的，似有不妥;以社区名义成立，由于社区没有资金管理权，使用限额以上的每一笔资金都要通过街道审批，机构成立以后势必要发生资金往来，出于规避财务风险的考虑，街道不建议以社区名义成立。与此形成反差的是，区民政局的态度则比较积极，该局主管社会工作的科长非常支持，一直鼓励他们成立机构。徘徊在两难选择之间，成立机构的事情就被搁置下来。倒逼他们做出选择的直接原因来自于现实问题——他和他的伙伴们即将失业，与社区签订的劳动合同面临到期，是否续聘还是未知。“这是非常紧迫的事，我们那时候都比较急，想着快点成立机构，有了机构我们才有归属感”（周某访谈）。

更深層次的原因来自于和社区的摩擦。随着这个团队的工作成效得到认可，争取到的资金、各方面的荣誉也越来越多，非议也随之而来：有的人认为他们光忙着自己做项目，不干社区的本职工作;有的人还想当然地认为这个团队赚了很多钱;更重要的是，社区负责人和团队之间对项目的态度发生分歧，团队认为应该对这两个项目再进一步挖掘内涵、持续开展，社区认为光有投入、看不见产出，没有必要继续投钱。由此导致项目面临停顿，在现实的关系网络中，治理陷入了“内卷化”状态，治理绩效止步不前。事业的发展并没有太大问题，人的问题最难办，这束缚了他们的手脚。于是以个人名义成立机构，与社区彻底分开，成为必选项。

（三）成长发展——治理动能得到释放

机构成立以后，他们积极向外拓展生存空间。主要做了以下几件事：工作成效受到肯定，区民政局的领导邀请他们参与指导谋划该区社工协会开展的公益创投工作;入驻社会组织孵化基地，事业的发展有了新的平台，积极筹备申报公益创投项目;与D社区合作，开展为老年人服务项目;独立开发实施了“残疾人家庭支持”项目。需要指出的是，做这些事的前期都是没有经费的。特别是“残疾人家庭支持”项目，具有一定的典型意义，有必要交代一下。“考虑到前期很多残疾人在托养中心做了项目后不想走，想和你聊聊天，既然他们主动愿意和你沟通，不妨走进他们的内心。”（周某访谈）这个项目通过走进残疾人家庭，和他本人、亲属面对面交谈，在精神层面积极沟通疏导，缓解他们心理压力。但是这里存在两个问题：一是在交谈中提出来的很多问题我们解决不了，比如残疾人婚恋问题、就业问题;二是这种项目在公益创投中无法评估效果、不好申请项目。这个项目是基于他们自己的工作体会衍生开发出来的，完全是机构独立实施的，没有后续经费支持，所以只进行了一期就没有继续开展。

本文的观察恰逢机构初创期，其治理绩效还没有完全展现出来。但是从做的几件事情来看，摆脱了之前的种种束缚，毫无疑问治理动能得到极大释放，事业迎来了新的发展。特别是机构中人的潜能得到激发，凭着自己的一腔热忱在做，而且在与负责人交谈中，他对未来已经有了战略考虑：“我们需要打出品牌，有了口碑，人家才会找你。其他事情往后谈，现在就是要打出品牌。”（周某访谈）另外还产生一个新的现象：“好几个社区主任看到我们做出了成效，主动来找我，问我们怎么做的，怎么成立运作的，都跃跃欲试，准备在本社区成立社工机构”。（周某访谈）

四、推动民办社工机构发展的政策构想

（一）突破科层管理思路，坚持非管理化方向

按照通行的解释，科层制（官僚制）指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。随着行政国家的兴起，官僚制呈现出一种非理性扩张的态势，它不仅缔造了政府组织，也侵入了社会领域。“官僚制组织不断扩张的结果建立了官僚制对社会和国家的全面支配，由此官僚制行政也成为一种典型的支配型公共管理。”[2]处于支配性地位的官僚组织，会惯性地以科层管理的思维来处理自身与社会组织的关系。通过前文分析，生长于社区的社工机构在成立后，受到了事实上的管理者——社区的干涉，思维中它把社工机构视为管理的一个层级，对其日常工作和具体运作进行控制，这样的“指手画脚”不仅不专业，而且打乱了机构正常的发展秩序，破坏了社会治理的生态。

更进一步来分析。经过几百年的发展，现代政府的管理范式经历了传统的统治、管理，逐步走向治理。这一过程中，以管理者为中心的主体中心主义权力体制和运行机制逐渐式微，管理对象正从边缘走向中心，即如学者所说的“中心边缘化和边缘中心化”[3]，“治理”的出现本身就意味着对“中心”和“权威”的解构。在这样的背景下，以科层管理的思维来处理政府与社工机构的关系显然不合时宜，将其视为社会治理的平等主体，视为多中心治理主体的一极，才是正确的选择。民办社工机构的出现，将会影响基层社会尤其是社区内现有的权力关系和权力秩序，是对地域内多元治理主体之间平衡关系的打破和微妙的再平衡，这需要管理者自身进行观念更新和“管理自觉”。

（二）突破工具理性思路，锻造共生型治理主体

社会工作是适应社会治理发展现实的需要、基于国家治理能力的不足而产生的：“剧烈变迁的社会急需修复被破坏的社会关系，需要重建社会信任，需要安抚各类弱势人员，恢复社会的公正。社会变迁需要国家治理转型，社会变迁也产生了对社会工作的需要，这些为社会工作的发展带来了机会。”[4]在计划经济下，作为政府职能的社会福利都由国家包揽，而在当今时代变得不可行。因为，社会工作发展直接来自于政府职能的转变和让渡。和西方的自然演进不同，中国的社会工作是政府推动的结果，作为其组织载体的社工机构则天然地带有承担社会治理任务的工具理性。事实上，就现状而言，我国社会组织“在参与治理时充当从旁补全的助手，而非政府的合作伙伴”，这种“用弃在我”的潜意识使得社工机构无法获得可持续发展的制度理性，造成了其对政府的过度依附。

其实，对于社工机构的治理价值认识还需要深入挖掘、提高站位。社工机构是开展社会工作的载体，是解决各类社会问题的医院，活跃于社会治理的一线。专业的社工机构，对社会需求能够做到准确把握，对专业的社会问题洞若观火，对一些苗头性、倾向性社会问题敏感度高。如上文中社工机构自行开发的“残疾人家庭支持项目”就是在一线工作中发现的——服务对象确实需要、但是政府又顾及不到。从这个意义上讲，社工机构已不止是治理的工具，更是政府的助手——帮助政府发现问题、解决问题。“在几乎所有较为复杂的工作当中，合作者参与确定任务及方法，会大大提高创造价值的潜力。”[5]再进一步看，在合作框架下，解决社会问题方面，政府与社工机构实质上是一种共生关系，对社会问题的治理是一种共生型治理。共生型治理是基于治理主体间的资源交换，在推动治理的过程中实现使命、得到发展。社工机构的发展离不开与其有共生关系的各类共生单元，因为其发展是以各种关系为基础的。“社会组织的发展过程就是不断处理与各类共生单元的关系，以获取资源、寻求合作与发展的过程，其持续的演进与各种共生单元的关系紧密相连”[6]。区民政局、街道、社区与社工机构都属于共生单元，他们之间是一种共生关系。在共生治理中，政府、社区要问计、问需于社工机构，把社工机构纳入“发现问题”这一问题链的前端，而非局限于“解决问题”的终端，搭建经常性对话的渠道，将会大大提高治理绩效。从这个意义上来说，发展社工机构不仅是治理之术，更是治理之道。

（三）突破购买服务思路，构建整体性治理格局

政府购买服务，是政府推动社会工作发展的一条基本思路，也是当下地方政府扶持社工机构发展的主要政策发力点，而这也是一些民办社工机构生存发展的依托。其逻辑在于：社工机构是服务性机构而非营利性机构，自身缺乏造血功能，从发展现状看，我国社会工作总体上处于起步阶段，只有通过花钱买服务，让社工机构有经费来源，才能快速成长、持续发展。从前文分析来看，A机构的生长源于自己主动“觅食”，在做出成效后才得到政府财政支持，成立后也一直在向政府靠拢，积极谋划申报购买政府服务项目。但是，不可否认，仅靠政府资金，社工机构终究难以摆脱对政府依赖，这也隐含着机构发展的极大不确定性。更重要的是，单一的购买服务的政策取向能否奏效？

通过前文对社工机构发展历程的分析，我们可以看出，缺资金不是唯一的问题，甚至不是最重要的问题。缺项目运作的指导、缺知识经验以及专业化的人才、缺需求的挖掘和供需关系的链接等等，是贯穿机构生长发展各个阶段的共性问题。这些问题如果不能很好地解决，而一味把精力聚焦于购买服务将会适得其反。从面上看，很多地区在社工专业人才培养、优化体制机制等一些基础性的工作还没有完善，这在一些欠发达地区尤为突出。在缺乏专业机构与人才的情况下，匆忙上阵，政府单刀直入实施“购买服务”，将会产生机构“接下来不会做”“做的不专业”等结果，效果可想而知。根据前文的分析，应该在机构的酝酿阶段，政府就致力于人才培养，经常性地开展项目指导和实务培训，通过社会工作者协会搭建交流平台，以“无形之手”将志同道合的社会工作者结合起来，推动其组织化发展，因势利导，为成立社工机构积累资源。只有在人才培养、搭建平台、破除体制机制障碍等方面多点发力，实现整体性治理，把这些基础性的工作做好了，社工机构才会有一个比较好的发展环境，政府开展购买服务才能事半功倍。

五、展望：社工机构的“治理化”发展

应该认识到，社工机构在社会治理中发挥的作用不是万能的，正如医生不可能治好所有疾病一样，社工机构和社会工作者也不可能解决所有社会问题。要想根治社会问题，还必须发现、破解其赖以存在的体制性问题。有学者认为，“体制性问题则是目前社会改革最需攻坚的部分，社会工作只是一个补缺性质的‘锦上添花而非‘雪中送炭，甚至社会工作本身还可能会使很多社会矛盾被掩盖，不是被解决，而只是减轻了进行制度性变革的压力。”[7]

如何解决矛盾而不是掩盖矛盾，社工机构可以有更大的作为。社工机构要想生存、立足并获得持续性的发展，需要实现“治理化”发展，不仅实现内部治理结构的优化，更要在推动社会治理上取得成效。关键就在于正确处理和政府的关系，政府要将社工机构纳入治理的框架中来，社工机构帮助政府发现政府发现不了的问题、解决政府解决不了的矛盾，并进行政策争取以实现更好的改变。总而言之，社工机构和政府之间不是生产者和消费者、配合者和主导者的关系，而是“朝着美好生活方向行走的一路人，只是在这过程中扮演不同角色，各有所长”[8]。

参考文献：

[1]費小冬.扎根理论研究方法论：要素、研究程序和评判标准[J].公共行政评论，2008，（6）：30.

[2]陆聂海.从官僚制行政到民主治理：公共管理范式转换的再思考[J].行政论坛，2016，（2）：44.

[3]张康之.社会治理的历史叙事[M].北京：北京大学出版社，2006：182.

[4]刘辉武，吴晓萍.论国家治理转型与社会工作的发展[J].贵州民族大学学报（哲学社会科学版），2014，（5）：35.

[5][美]约翰·D.多纳休，理查德·J.泽克豪.合作：激变时代的合作治理[M].徐维，译.北京：中国政法大学出版社，2015：54.

[6]刘志辉，沈亚平.共生理论及其在公共管理学科的适用性研究[J].理论月刊，2016（11）：156.

[7]陈友华，苗国，彭裕.中国社会工作发展及其面临的体制性难题[J].思想战线，2012，（36）：28-33.

[8]黄亚军.云南绿耕：社会企业发展的探索[J].中国社会工作，2016，（3：上）：69-77.