完善残疾人就业保障金制度的建议

廖 娟

按比例就业政策到目前为止在我国已实施了30年，为残疾人实现就业发挥了重要作用。在早期，残疾人通过分散按比例实现的就业占残疾人就业总量的1/3左右。近年来残疾人就业形式开始多元化，如公益岗位就业、辅助性就业等，按比例就业占残疾人就业总量的比例有所下降，但仍然占将近30%。按比例就业政策实施的效果与其相关的制度设计有很大关系。残疾人就业保障金（以下简称“残保金”）就是其中最重要的制度设计，如果没有征收残保金的要求，按比例就业的效果会大打折扣。以下是残疾人就业保障金制度存在的问题与建议。

一是残保金的征收对象问题。目前残保金免征对象是30人及以下的小微企业，且固定免征期限是自工商注册登记之日起3年内，3年后未能按比例雇佣残疾人的小微企业仍需缴纳残保金。我国按照1.5%的比例，即规模为67人的企业雇佣1名残疾人。30—67人之间规模的企业按照1.5%的比例并不足以安排1名残疾人就业，但现行规定是这种规模的企业如果没有雇佣残疾人仍需缴纳残保金。与此同时，对小微企业而言要完善雇佣残疾人的各方面措施本身就较困难，且也难形成规模效应。由此可见，现行政策中不合理的地方有两个方面：免除残疾人雇佣义务的单位规模设定，设置了小微企业残保金免征期限。

第一，残保金应设置一个征收企业规模的起始值。如果按比例和规模之间相匹配的方式，按1.5%的比例计算，67人及以下的企业都应免征残保金。当然规模的制定还有其他的方式，需要进一步的研究，比如可能与残疾的定义、能吸纳残疾人的企业数等都有关系。第二，不设置免征期限，规定了一定规模后，该规模以下的企业都不用缴纳残保金。这是对小微企业发展的一种支持。对小微企业而言，很多时候会面临能否生存的问题，更加关注成本—收益；而大企业面对的可能是发展问题，更有能力去做残疾人就业相关的工作，比如在人力资源部门设置一个专门负责残疾人招聘培训等的部门，像美国的摩根大通公司的人力资源部门就有一套专门的残疾人就业管理体系，德国的SAP公司在中国启动了“自闭症人才项目”，帮助自闭症人群挖掘天赋和培养才能，为他们创造工作机会。小微企业是没有相应的能力来做这些事情的。

二是残保金的奖励制度。我国一些企业不愿意雇佣残疾人的重要原因之一是残疾人工作所需的无障碍环境的改造等成本较高，企业需要付出额外的成本才能安排残疾人就业。政府对于企业安置残疾人没有恰当的支持措施，这无疑给企业增添了负担。目前大多数地方的残保金仅用于奖励超比例安置残疾人的单位，对未超额雇佣的单位没有任何奖励措施，且企业申请使用残保金的手续较为繁琐。就国际经验而言，一般来说，实行按比例就业制度的国家会将残保金用于雇佣残疾人的企业和残疾雇员，即将资源从未能遵守配额（残疾人按比例就业政策在国际上称之为配额制度）规则的企业重新分配给雇佣残疾工人的企业，补偿后者因雇佣残疾工人可能带来的一些损失。这也分为两种，第一种是只要企业雇佣了残疾人就补贴，第二种是只有超过了国家规定的配额之后所雇佣的残疾人才计入补贴的范围。如奥地利规定了不管企业雇佣的残疾人是否达到规定的配额，征收的残保金主要用于补贴雇佣残疾人的企业及其残疾雇员。这种补贴针对所有雇佣残疾人的企业，以补贴或贷款的形式发给雇佣至少一名残疾工人的企业，用于企业为残疾雇员提供住宿场所、改善工作环境、发放工资补贴、进行工作援助、开展职业再培训或专业发展等。而另一些国家只补贴超过配额雇佣比例的企业，如在残疾人社会保障基金管理模式上，德国采用分散型的管理模式，即基金管理主要分散在行业或地区，由雇主和劳工联合建立的自治机构予以办理，而不是由政府集中统一管理，政府在此过程中主要履行立法、组织、协调与监督的职能。因此，建议我国残保金改革可以从奖励制度入手：只要雇佣残疾人的单位都应给予残疾人工作环境改造、岗位工资补贴的经费，而不应是超额雇佣才可申请使用经费。负责残保金的部门应该主动给予雇佣残疾人的单位相关经费，而不是用人单位申请才拨付。相关部门配合用人单位完成工作环境改造、残疾人就业支持等工作。